Основы организации государственной и муниципальной службы в иностранных государствах

В результате изучения главы обучающийся должен:

знать

• • сущность и принципы организации государственной и муниципальной службы, их взаимосвязанность между собой в иностранных государствах;
• • модели государственной службы в иностранных государствах;

уметь

• • уметь анализировать возможность использования международного опыта организации государственной и муниципальной службы в российской практике;
• • проводить анализ внутренних и внешних факторов функционирования государственной и муниципальной службы в иностранных государствах;

владеть

• • навыками исследовательской работы при изучении процессов, происходящих в международной практике государствен пой и муниципальной службы;
• • навыками применения законодательства иностранных государств в практической деятельности менеджера в сфере государственного и муниципального управления.

История формирования института государственной службы за рубежом

Современная система государственной службы в России в значительной мере основывается на зарубежном опыте. Эта традиция восходит еще к эпохе Петра I, который в реформе государственного управления широко опирался на достижения европейских стран.

Необходимость изучения зарубежного опыта государственной службы для России обусловлена несколькими факторами.

Во-первых, зарубежный опыт, как исторический, так и современный, позволяет избежать тех ошибок в строительстве российской системы государственной службы, с которыми сталкивались другие страны. Как известно, лучше всего учиться на чужом опыте, в том числе и па чужих ошибках.

Во-вторых, зарубежный, и особенно европейский опыт государственной службы был широко использован при формировании государственной службы в Российской Федерации в начале 90-х годов прошлого века. Однако задача повышения эффективности нашей государственной службы актуализирована в современных концепциях и программах ее развития и реформирования. Вполне возможно, что, заимствуя зарубежный опыт, мы внедряем его (или имплантируем) в российскую государственную и общественную жизнь, еще не готовую по своей правовой культуре и правосознанию ему четко следовать или, наоборот, вообще воспринимать. Это обстоятельство требует более пристального внимания к принципам и технологиям применения зарубежного опыта государственной службы в России.

В-третьих, государственная служба в современных условиях может и должна выступить гарантом преобразования, обновления общества. Последние результаты реорганизации государственной службы в иностранных государствах говорят о ее больших потенциальных возможностях.

При ознакомлении с зарубежным опытом в области государственной службы и его использовании представляет особый интерес сравнительный анализ государственно-политического устройства России и других стран для выработки такой концепции государственной службы и механизма определения эффективности деятельности государственных органов, которые учитывали бы соответствие государственных структур и их функций целям, стоящим перед российским обществом, а также специфику прохождения государственной службы в органах различных ветвей власти на федеральном, региональном уровнях, а также в местном самоуправлении.

По нашему мнению, тщательное изучение зарубежной практики требуется, прежде всего, по следующим проблемам:

• 1) методика определения и описания государственных должностей, разделения их на политические и карьерные, подбора, расстановки, переподготовки, повышения квалификации и воспитания кадров, форм и методов работы с кадровым резервом;
• 2) механизм ограничения участия государственного служащего в предпринимательской и иных сферах деятельности;
• 3) методика создания квалификационных характеристик, профессиограмм государственных служащих, системы присуждения классных чинов и квалификационных разрядов;
• 4) опыт составления реестров, выработки механизма отбора граждан на государственную службу, формирования государственного заказа на обучение персонала, проведения конкурсов на замещение государственных должностей и планирования карьерного продвижения государственных служащих;
• 5) порядок выхода в отставку и пенсионного обеспечения;
• 6) система финансирования государственной службы;
• 7) вопросы оптимальной численности государственного аппарата;
• 8) формы оплаты труда и контроль за доходами государственных служащих;
• 9) применение антикоррупционных мер;
• 10) вопросы формирования банков кадровой информации и их использования;
• 11) формы взаимодействия органов власти с научными и учебными учреждениями по вопросам государственной службы.

При изучении западного опыта организации и функционирования института государственной службы необходимо руководствоваться рядом принципов:

• — объективность, т. е. видеть проблему такой, какая она есть в действительности;
• — практичность (этот принцип подразумевает необходимость заимствования, по с учетом двух принципиальных моментов — во-первых, если это действительно нужно, и, во-вторых, можно ли это заимствовать);
• — самобытность (один из главных принципов, который указывает на учет национальной специфики государства и его регионов);
• — совмещение заимствованного и собственно созданного (в перспективе необходимо учесть тот факт, что любое приобретенное окажется жизнеспособным, только если будет представлять собой синтез заимствованного и собственно созданного);
• — целостность (институт государственной службы носит системный характер, поэтому оценка, внедрение тоже должны носить комплексный (системный) характер);
• — критичность (нельзя забывать, что западный путь не является идеальным, поэтому в первую очередь следует обращать внимание на позитивные элементы государственной службы);
• — учет фазового сдвига (страны находятся на разных этапах развития, необходимо заимствовать зарубежный опыт государственной службы того же этапа, который в данный момент проходит наша страна).

Основные требования к государственной службе в иностранных государствах отражены, в большинстве случаев, в основных законах, а также в специально принятых правовых актах. Несмотря на различия в названиях этих документов суть их одна и та же. В них излагаются цели и задачи государственной службы, порядок ее прохождения, права и обязанности государственных служащих, гарантии их правовой и социальной защищенности. Правовые документы дают представление о государственной службе как важнейшем социальном и государственно-правовом институте. Он призван обеспечивать функционирование государственного аппарата, служить инструментом реализации государственной политики, выражать интересы всего общества.

Особенности развития законодательств о государственной службе в иностранных государствах отражают своеобразие их исторического развития, государственно-правовых форм и политического строя. Первые законодательные акты, регулирующие государственную службу, были приняты в период абсолютизма во Франции и Германии. Значительно позднее к решению вопроса о правовом определении принципов деятельности государственного аппарата пришли другие страны (Англия, США, Канада, Китай).

Для большинства зарубежных стран характерна активная нормотворческая деятельность по вопросам правового регулирования государственной службы. Во многих странах деятельность чиновников регулируется конституционными нормами. Так, Конституция США 1787 г. предусматривает полномочия президента назначать высших должностных лиц, а также правило о том, что оформление новых должностей должно быть закреплено в законодательном порядке. Конституционное закрепление некоторых вопросов, касающихся государственной службы, характерно также для Франции (Преамбула к Конституции 1946 г. и Конституции 1958 г.) и ФРГ. В Германии Основной закон 1949 г. восстановил институт чиновничества на базе новых демократических принципов.

Характерной особенностью развития законодательства по вопросам государственной службы в иностранных государствах является то, что при общей тенденции обновления законов во многие нормативные правовые акты редко вносятся фундаментальные изменения. Так, многие положения американского закона 1883 г. о гражданской службе действуют и в настоящее время. Основные положения первого канадского Закона 1908 г. о гражданской службе, после незначительных изменений, внесенных Законом 1967 г., также остались неизменными.

Для большинства иностранных государств характерно большое количество нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу. Так, в Канаде наряду с Законом о найме на государственную службу действует Закон о трудовых отношениях на государственной службе, который определяет взаимоотношения нанимателя (в лице Казначейского совета) и государственных служащих. В Канаде базовым законом с точки зрения регулирования государственной службы является также законодательство об управлении финансами, в частности Закон 1989 г.

В ряде зарубежных стран правовую основу деятельности чиновников составляют комплексные законы. Так, во Франции базовыми считаются два закона — Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников и Статут публичной службы от 11 января 1984 г. Положения этих законов распространяются на все категории чиновников — государственных служащих, коммунальных и департаментских агентов. Здесь же наряду с общими базовыми нормативными актами действуют и статуты, регламентирующие порядок прохождения службы в отдельных административных департаментах.

В Великобритании вопросы государственной службы регламеитрируются не законами, а особыми правительственными актами. Именно такими актами регулируются вопросы, связанные с прохождением службы.

Отмечается специфика правового регулирования государственно-служебных отношений в странах в зависимости от административно-государственного устройства. Так, для США и Канады с федеративным государственным устройством общим является наличие двух блоков законодательств о государственной службе — федерации и штатов. В этих странах фактически существуют две автономные системы государственной службы.

В ФРГ, наоборот, Федерация обладает исключительной компетенцией по вопросам нормативного оформления должностного поведения служащих, находящихся на службе центральных органов власти. Принятие законов в этой сфере требует обязательного одобрения со стороны Бундесрата. В компетенцию Федерации входит также принятие основополагающих предписаний по вопросам правового регулирования лиц, находящихся на государственной службе земель, общин и других публичных корпораций. Таким образом, центр тяжести в законодательной области смещен в сторону Федерации, исполнение же законов находится в ведении земель. К области конкурирующего законодательства Федерации и земель относятся вопросы оплаты и содержания служащих государственных учреждений, находящихся в «публично-правовых отношениях службы и верности» .

В странах с унитарным государственным устройством также нет единых норм относительно организации государственного управления. Так, в Италии общие принципы организации государственной службы регулируются Законом (Закон-рамка о государственной службе) от 29 марта 1983 г. При этом региональные области имеют право издавать в отношении ведомств, подчиненных администрации области, акты законодательного характера. В частности, законодательными актами провинций регулируются основополагающие принципы организации государственной службы, такие как порядок возникновения, изменения и прекращения государственно-служебных отношений; критерии определения функциональной квалификации и профессионального роста, вопросы организации профессиональной подготовки и пр.

Таким образом, развитие современного законодательства о государственной службе в различных иностранных государствах имеет целью создание эффективного государственного аппарата. В настоящее время более подробно разрабатываются организационная структура государственной службы, вопросы расширения социальных прав служащих. В частности, нормативно оформлены механизмы защиты интересов чиновников при заключении коллективных договоров, снимаются общие запреты на участие в забастовках. При этом неизменным в большинстве иностранных государств остается положение, согласно которому политические права государственных служащих в определенной мере ограничены. Неизменным остается также принцип «политической лояльности» для служащих. Происходит совершенствование актов, осуществляющих контроль за деятельностью чиновников. Это достигается, в частности, путем подробной регламентации обязанностей служащих, а также развития института ответственности (дисциплинарной, административной, гражданско-правовой) чиновников.

На сегодняшний день государственная служба в Российской Федерации находится по существу в стадии становления, и зарубежный опыт может оказаться весьма полезным. Однако при использовании зарубежного опыта следует избегать бездумного копирования, догматизма, забегания вперед, да и повторения ошибок, которыми сопровождалось внедрение элементов как европейской, так и американской моделей работы государственного аппарата в нашей стране. Опыт каждой страны целостен, он уходит своими корнями в историю, культуру, традиции, уровень развития экономики и многое другое. Что применимо в одной стране, то, но абсолютно объективным причинам может быть недопустимо в других. И все-таки, при своеобразии и уникальности опыта каждой страны в отдельности, есть то общепризнанное, что важно знать и соблюдать для успешного функционирования государства в целом.