Порядок разработки нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Согласно Конституции РФ (ст. 10 и 77) исполнительная власть в Российской Федерации является самостоятельной ветвью государственной власти, в единую систему которой входят органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Также Конституция РФ закрепляет самостоятельность субъектов РФ в установлении системы органов исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя России. Это означает, что, являясь элементами единой системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ образуют собственную подсистему, обладающую правом осуществлять правовое регулирование в пределах компетенции.

Статья 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет положение о том, что структура исполнительных органов определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта.

Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливается конституциями, уставами субъектов РФ, детализируется законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами. Порядок разработки нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ различается в зависимости от компетенции органа.

В большинстве субъектов систему исполнительных органов государственной власти составляют правительство и сформированные правительством исполнительные органы государственной власти данного субъекта. Правительство является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти. Правительство возглавляет губернатор, являющийся председателем правительства^[1].

Исполнительные органы государственной власти субъекта формируются, как правило, по следующим направлениям деятельности — отраслевые, контрольные и иные. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта и их наименования определяются нормативным правовым актом (указом) губернатора^[2].

Анализ законодательства, устанавливающего систему, структуру и функции органов исполнительной власти, показывает, что в настоящее время в субъектах РФ насчитывается более 30 исполнительных органов государственной власти: департаменты, управления, инспекции, отделы, представительства при федеральных органах государственной власти РФ. При этом (включая правительство) все исполнительные органы государственной власти наделены функцией нормативного правового регулирования в установленных для них сферах деятельности. Поэтому возникает объективная необходимость в разработке единой методологии и юридической техники реализации нормотворческой функции органов исполнительной власти, которая заключается в издании нормативных правовых актов.

Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ должен регулировать отдельную сферу общественных отношений путем реализации должностными лицами властных полномочий, предусмотренных федеральным и региональным законодательством.

Эффективность реализации органами исполнительной власти своих полномочий непосредственно связана с их нормативным правовым регулированием. Многоаспектный характер функций органов исполнительной власти предопределяет существование разнообразных подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих их деятельность. Разнообразие административной деятельности органов исполнительной власти, в свою очередь, предполагает существование процедуры подготовки, принятия и регистрации их нормативных правовых актов.

Ежегодно в субъектах РФ органами исполнительной власти принимаются десятки тысяч нормативных правовых актов, каждый из которых занимает свое место в системе законодательства, обладает соответствующей юридической силой и регулирует конкретную группу общественных отношений. В них выражается юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти относительно установления, изменения или отмены административно-правовой нормы, регламентирующей соответствующие общественные отношения.

Поэтому перед рассмотрением порядка разработки правовых актов в органах исполнительной власти представляется важным уяснить специфику нормативного правового акта органа исполнительной власти. В российской юридической литературе понятие «административно-правовой акт» традиционно определяется как форма исполнительной и распорядительной деятельности, осуществляемой всеми органами исполнительной власти, осуществляющими полномочия в пределах своей компетенции, на основе и во исполнение законов и в установленном законом порядке.

Правовой акт министерства, ведомства представляет собой, по мнению Ю. Л. Тихомирова, письменный документ, изданный соответствующим органом на основании и в пределах своих законных полномочий во исполнение требований закона и в целях реализации министерством, ведомством возложенных на него функций^[3]. Правовые акты представляют собой волевые властные действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов или правовых актов вышестоящих органов управления в процессе организующей исполнительно-распорядительной деятельности и направлены на установление, изменение или прекращение правовых норм или конкретных правоотношений; официальный характер и обязательную силу для всех субъектов, подпадающих под сферу его воздействия.

Подзаконное нормативное правовое регулирование общественных отношений органами исполнительной власти в субъектах основывается на конституциях (уставах) субъектов РФ. В них перечислены основные виды подзаконных актов, указана их юридическая сила, а также закреплено основополагающее положение, согласно которому правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным конституционным законам и федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Система нормативных правовых актов органов исполнительной власти устанавливается субъектом РФ самостоятельно и состоит из актов высшего исполнительного органа — правительства (постановления), актов высшего должностного лица — президента или губернатора, главы региона (указы, постановления) и иных нормативных актов исполнительных органов государственной власти региона (приказы, постановления).

Например, ст. 44 Устава Воронежской области закрепляет систему нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Воронежской области, которую составляют:

• — указы губернатора Воронежской области;
• — постановления правительства Воронежской области;

приказы исполнительных органов государственной власти Воронежской области.

Конкретизация данных видов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Воронежской области закреплена в Законе Воронежской области от 1 февраля 1995 г. № 11 -з «О нормативных правовых актах Воронежской области». Например, постановление — это нормативный правовой акт, обеспечивающий на основании законов конкретизирующее нормативное регулирование определенного комплекса общественных отношений. Постановление правительства Воронежской области подписывается губернатором Воронежской области.

Приказ — это нормативный правовой акт функционально-отраслевого характера по общим и специальным вопросам компетенции исполнительных органов государственной власти Воронежской области, издаваемый руководителем соответствующего исполнительного органа государственной власти Воронежской области.

Постановления правительства Воронежской области, приказы исполнительных органов государственной власти Воронежской области, принятые в пределах их полномочий и направленные на установление, изменение или отмену общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение в отношении неопределенного круга лиц, являются нормативными правовыми актами и обязательны для исполнения на территории Воронежской области.

Губернатор Воронежской области как высшее должностное лицо субъекта РФ приостанавливает действие либо отменяет нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти Воронежской области, если они противоречат действующему законодательству, изданы с нарушением регламента взаимодействия исполнительных органов государственной власти Воронежской области либо с превышением полномочий исполнительного органа государственной власти.

Порядок разработки нормативных правовых актов исполнительных органов на федеральном уровне регламентируется постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, которым утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Кроме того, положения, регламентирующие процесс подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, закреплены их отдельными приказами (см., например, приказ МЧС России от 23 марта 2004 г. № 140 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их государственной регистрации») или включены отдельными разделами в регламенты их деятельности. Так, Регламент Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденный приказом Минсельхоза России от 12 февраля 2013 г. № 56, содержит Порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности.

Анализ регионального законодательства свидетельствует об отсутствии единообразия и разных подходах в субъектах РФ по вопросу регламентации процедуры разработки проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти.

Например, в Архангельской области Указом Губернатора от 19 января 2011 г. № 5-у утвержден Регламент организации разработки и принятия нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Архангельской области, в котором в том числе регламентирована процедура внешнего согласования проектов нормативных правовых актов исполнительных органов со структурными подразделениями администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области и исполнительными органами.

Согласно постановлению Губернатора Новосибирской области от 19 марта 2007 г. № 113 «О Типовом регламенте внутренней организации исполнительного органа государственной власти Новосибирской области» Порядок подготовки и оформления правовых актов исполнительного органа является составной частью Регламента, утверждаемого самим органом.

В Мурманской области подготовка и принятие нормативных правовых актов исполнительных органов осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Мурманской области от 25 сентября 2009 г. № 447- 1111 «О Регламенте исполнительных органов государственной власти Мурманской области».

Процедура подготовки, рассмотрения и принятия нормативных правовых актов Воронежской области согласно положениям ст. 3 Закона Воронежской области «О нормативных правовых актах Воронежской области» определяется органами государственной власти Воронежской области самостоятельно. Во исполнение данного положения указом губернатора Воронежской области от 31 декабря 2008 г. № 218-у утвержден Регламент взаимодействия исполнительных органов Воронежской области, который содержит Порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти Воронежской области при подготовке правовых актов губернатора и правительства Воронежской области.

В процедуре подготовки нормативных правовых актов органов государственной власти юридической наукой традиционно выделяются следующие этапы: планирование нормотворческой деятельности; подготовка проекта нормативного акта; проведение правовой, антикоррупционной и иной экспертизы; принятие (издание) нормативного правового акта; государственная регистрация и обнародование нормативного акта^[4].

Если данные этапы характерны для всего нормотворческого процесса, то для органов исполнительной власти некоторые процедуры имеют ряд особенностей^[5].

В региональном законодательстве процедура подготовки нормативного правового акта исполнительными органами государственной власти субъекта отражает особенности структуры этих органов. Например, в Воронежской области можно выделить следующие особенности.

1. На этапе разработки проекта нормативного правового акта. Проекты постановлений правительства области готовятся по поручению губернатора области, заместителя губернатора области — руководителя аппарата губернатора и правительства области, решению правительства (президиума правительства) области, поручению первого заместителя председателя правительства области, заместителя председателя правительства и исходя из ежеквартальных планов основных мероприятий правительства области структурными подразделениями правительства области, исполнительными органами государственной власти области.

Подготовка проекта правового акта осуществляется в срок до 15 рабочих дней от даты поступления поручения разработчику.

Проекты нормативных правовых актов должны отвечать следующим требованиям:

• — соответствовать требованиям действующего законодательства;
• — иметь ссылки на правовые акты, в соответствии с которыми принимается правовой акт губернатора области, правительства области;
• — быть краткими, конкретными по содержанию;
• — отражать объективное положение дел;
• — определять конкретные поручения, объемы работ, сроки их выполнения, исполнителей;
• — учитывать реальные финансовые и материально-технические возможности для выполнения поставленных задач;
• — иметь срок действия и определять конкретных должностных лиц, ответственных за организацию контроля и проверку исполнения.

К проекту нормативных правовых актов разработчиком подготавливается пояснительная записка, которая содержит в том числе социально-экономическое, финансовое обоснование необходимости его принятия.

2. Проведение экспертизы проекта нормативных правовых актов. Проекты нормативных правовых актов направляются на экспертизу (правовую, экологическую, экономическую, финансовую и др.) в соответствующие структурные подразделения правительства области, а также исполнительные органы государственной власти области.

Порядок проведения обязательных экспертиз устанавливается федеральным законодательством. Так, правовая экспертиза была введена на основе Указа Президента РФ от 8 мая 2001 г. № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов».

Проведение антикоррупционной экспертизы регулируется Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и соответствующими законами субъектов.

Нововведением в экспертизе является оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ, введенная Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 26.3−3). Порядок организации и проведения процедуры оценки регулирующего воздействия утверждает субъект самостоятельно (см., например, постановление Правительства Воронежской области от 28 мая 2014 г. № 474).

Разработчики проекта нормативных правовых актов отвечают и за обеспечение проведения соответствующей экспертизы проекта.

Если подготавливаемый правовой акт влечет за собой внесение изменений или дополнений в другие правовые акты, прекращение действия ранее принятых правовых актов, то нормы об этом включаются в проект подготавливаемого акта или представляются в виде самостоятельного акта одновременно с ним.

Проекты нормативных правовых актов после их согласования передаются разработчиком в правовое управление правительства области, где проходят правовую, антикоррупционную и лингвистическую экспертизы. Максимальный срок проведения правовой экспертизы проекта нормативных правовых актов — не более семи рабочих дней от даты поступления в правовое управление правительства области. По решению руководителя правового управления правительства области срок продлевается до трех рабочих дней.

После проведения правовой экспертизы в случае несоответствия проекта нормативного правового акта действующему законодательству данный проект возвращается разработчику. Время доработки проекта правового акта на соответствие требованиям законодательства не должно превышать трех дней с даты возврата документа.

При проведении правовой экспертизы проводится антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном постановлением Правительства Воронежской области от 5 февраля 2010 г. № 64 «О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Воронежской области».

После проведения правовой и антикоррупционной экспертиз правовым управлением проводится лингвистическая экспертиза.

• 3. Согласование проекта нормативных правовых актов. Проекты нормативных правовых актов визируются в следующей последовательности:
  • — ответственным исполнителем;
  • — при наличии в структурном подразделении правительства области, в исполнительном органе государственной власти Воронежской области юридической службы, гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы области, по которой должностным регламентом предусмотрено выполнение обязанностей по правовому обеспечению структурного подразделения правительства области, исполнительного органа государственной власти Воронежской области, — руководителем службы, осуществляющей правовое обеспечение, или соответствующим гражданским служащим;
  • — заместителем губернатора области — первым заместителем председателя правительства области, первым заместителем председателя правительства области, заместителем председателя правительства области, заместителем председателя правительства области — руководителем исполнительного органа государственной власти области, руководителем исполнительного органа, руководителем структурного подразделения правительства области, подготовившего проект правового акта;
  • — руководителем правового управления;
  • — заместителем губернатора области — руководителем аппарата губернатора и правительства области.

Кроме того, в определенных Порядком случаях проекты нормативных правовых актов подлежат обязательному визированию руководителем департамента финансово-бюджетной политики области, руководителем департамента экономического развития Воронежской области, руководителем государственной, муниципальной службы и кадровой политики правительства области.

Разработчик проекта нормативных правовых актов по вопросам прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, государственной собственности, государственной службы, бюджетного, налогового, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные должности, должности государственной службы, одновременно с направлением их на согласование представляет указанные проекты в прокуратуру Воронежской области для замечаний и предложений.

Время согласования проекта нормативных правовых актов в структурных подразделениях правительства области, исполнительных органах государственной власти области не должно превышать трех рабочих дней от даты его поступления (срок визирования может быть продлен руководителем соответствующего исполнительного органа, о чем в письменном виде должен быть извещен разработчик).

Если имеющиеся замечания к проекту правового акта не учтены исполнителем, а разногласия не урегулированы, данный проект правового акта считается не прошедшим процедуру согласования.

На рассмотрение губернатору области, в правительство области представляются проекты правовых актов, согласованные без замечаний.

4. Рассмотрение проекта нормативных правовых актов на заседании высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. На рассмотрение заседания президиума правительства Воронежской области (правительства Воронежской области) выносятся проекты постановлений правительства области в случаях, установленных Законом Воронежской области от 30 сентября 2008 г. № 77−03 «О правительстве Воронежской области».

Проекты постановлений правительства области в ходе их обсуждения на заседании правительства путем голосования членов правительства области могут быть: приняты во внесенной редакции; приняты с учетом конкретных дополнений и (или) изменений; направлены на доработку по вопросам, требующим дополнительного изучения, согласования; сняты с обсуждения.

5. Опубликование (издание) нормативных правовых актов. Завизированные и прошедшие положительные экспертизы в правовом управлении проекты нормативных правовых актов представляются руководителем правового управления правительства области на подпись губернатору области.

Датой принятия постановлений правительства Воронежской области считается соответственно день подписания их губернатором Воронежской области.

Постановления правительства Воронежской области не позднее 14 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в соответствии с Законом Воронежской области от 7 июля 2006 г. № 86−03 «О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов гос’дарственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации» в «Собрании законодательства Воронежской области» или газете «Молодой коммунар».

Помимо правительства, которое возглавляет систему исполнительных органов государственной власти, руководит работой органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, в систему исполнительных органов государственной власти субъекта РФ входят департаменты, управления, инспекции и отделы, которые также наделены полномочиями по принятию подзаконных нормативных актов.

Однако отсутствует единый документ, регулирующий процедуру нормотворчества ведомственных актов.

В целях повышения эффективности нормотворческой функции исполнительных органов государственной власти субъектов РФ необходимо разработать модельный процессуальный акт, регламентирующий их нормотворческую деятельность.

• [1] Например, в Воронежской области в соответствии с Уставом Воронежской областии Законом Воронежской области от 30 сентября 2008 г. № 76−03 «О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области» систему исполнительных органов государственной власти Воронежской области составляют правительство Воронежскойобласти, возглавляемые губернатором Воронежской области — высшим должностным лицомВоронежской области — и сформированные правительством Воронежской области исполнительные органы государственной власти.
• [2] Указ губернатора Воронежской области от 17 октября 2014 г. № 395-у «О структуреисполнительных органов государственной власти Воронежской области».
• [3] Тихомиров Ю. А. Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 100.
• [4] Подробнее об этих этапах см.: Москалькова Т. Н., Черников В. В. Нормотворчество: науч.-нракт. пособие. 2-е изд., псрераб. и доп. М.: Проспект, 2013.
• [5] См.: Арзамасов 10. Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России. М" 2013.