Становление современного российского федерализма. 
Федеративные договоры. 
Статус органов государственной власти в субъектах РФ по Конституции 1993 г. Договорный федерализм 1993-1999 гг. Современное законодательство об общих принципах организации органов государственной власти в субъектах РФ

Еще до распада СССР бывшие автономные республики начинают провозглашать свой суверенитет. В 1991 г. учреждаются посты президентов автономных республик в составе Российской Федерации и проводятся выборы. Разворачивается так называемый «парад суверенитетов». Особенную активность проявляют Татария, Карелия, Якутия (Саха), Коми, Удмуртия, Башкирия, Бурятия, Калмыкия, Марий-Эл, Мордовия. Начавшийся явочным порядком процесс избрания президентов автономий удалось упорядочить, снабдив его некоторой юридической базой (согласительными постановлениями Верховного Совета РСФСР). Особо сложная ситуация складывалась в Чеченской республике, где возглавляемый Д. Дудаевым исполком Общенационального конгресса чеченского народа взял курс на выход автономии из России. Предпринятая в ноябре 1991 г. попытка ввести в Чечне чрезвычайное положение и решить проблему силовым способом провалилась. Прозвучали угрозы осуществить террористические акты на территории России. Руководство республики отказывалось вступать в переговоры, которые смогли начаться только весной 1992 г. Война в Чечне началась в 1994 г., а окончательно завершилась только в 2004 г. На фоне событий этой войны актуализировалась задача борьбы с терроризмом не только на территории Северного Кавказа, но и в других частях страны.

31 марта 1992 г. в суверенной России подписываются Федеративные договоры. С этого момента федерация в России существенным образом децентрализуется. Главная тенденция договоров — повышение статуса субъектов РФ, расширение их полномочий. Федеративные договоры не рассматриваются как учредительные. Их задача — по-новому определить государственное устройство России. Изначально предполагалось, что эти договоры полным текстом войдут в новую Конституцию. Этого не произошло, однако действие договоров было подтверждено ст. 11 Конституции 1993 г.

Конституция РФ 1993 г. закрепила в России так называемую асимметричную федерацию. Процесс заключения федеративных договоров логически привел именно к такому результату. Статья 5 Конституции РФ определила не только видовой состав субъектов РФ, но и принцип их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами власти. Выделяются три основные категории субъектов РФ: республики, автономные округа и автономные области, а также края, области и города федерального значения.

Следует иметь в виду, что Конституция РФ 1993 г. закрепила принцип равноправия субъектов РФ (ст. 5 ч. 4). Однако это равноправие не предполагает фактического равенства. Объем предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти республик и иных субъектов РФ может зависеть, прежде всего, от их ресурсов. Действительно, даже между республиками различие потенциалов ощущается очень остро. Территория Республики Саха (Якутия) составляет 3,1 млн кв. км, тогда как Республика Адыгея — всего 7,6 тыс. кв. км. Население Республики Башкортостан составляло в 1993 г. 3,9 млн человек, тогда как численность населения Республики Тыва не превышало 306 тыс. человек.

Согласно Федеративному договору с республиками республика рассматривается как государство, представляющее ее многонациональный народ, составляющий часть России. Она обладает всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации. Важной задачей республик провозглашено обеспечение самобытности и сохранение культурного наследия народа. Статус республики определяется Конституцией РФ, Конституцией республики и имеет следующие признаки: собственная конституция и законодательство; устанавливаемая самостоятельно система органов государственной власти (в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации государственной власти, закрепленными федеральным конституционным законом); территория, которая может быть изменена только с согласия самой республики; гражданство; государственный язык; собственные символы. В 1990;х гг. широко дискутировался вопрос о суверенитете субъектов РФ. По этому поводу Конституционный Суд РФ вынес недвусмысленное решение об исключении положений о суверенитете из конституций субъектов РФ. Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

Автономные округа и автономные области представляют собой национально-территориальные государственные образования в составе Российской Федерации. Они также созданы по национальному признаку, как форма обеспечения малым народам Крайнего Севера и Сибири возможности сохранения и эффективного развития. Согласно ч. 3 ст. 66 Конституции РФ по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Если автономный округ входит в состав края или области, то отношения автономных округов с краем или областью могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти соответствующего края или области (ст. 66 ч. 4).

Края, области, города федерального значения определяются как государственные образования, создаваемые, но территориальному принципу и населенные преимущественно русскими. Это территориальные образования, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации. В качестве государственного языка здесь используется только русский. Их статус определяется Конституцией РФ и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта. Система органов государственной власти определяется самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации государственной власти, закрепленными федеральным конституционным законом. Территория может быть изменена только с согласия субъекта РФ.

После 2004 г. проблема совершенствования субъектного состава Российской Федерации из сферы научных дискуссий перешла в практику. Происходит укрупнение субъектов РФ.

Одной из задач новой конструкции федерации было установление четкого разграничения предметов ведения и полномочий между центром и субъектами РФ. Соответствующие идеи нашли отражение в Конституции РФ 1993 г. Статья 71 определила перечень предметов ведения федерального центра. В ней, правда, не до конца выдержана идея четкой фиксации исключительной компетенции Российской Федерации. Статья 72 определила перечень так называемых предметов совместного ведения. Разграничение компетенции Российской Федерации и республик в рамках предметов совместного ведения может определяться двояким образом: законами (ст. 76) или договорами (ст. 11). Таким образом, в этой сфере допускается двойное регулирование. Нечто подобное уже закреплялось в Конституции РСФСР 1918 г. По оценкам некоторых экспертов, децентрализация не сразу стала основным инструментом реформирования федерации. Первоначально центр пытался удерживать в своих руках ключевые полномочия, прежде всего связанные с исключительными предметами ведения. Однако сразу после принятия Конституции на референдуме 12 декабря 1993 г. разворачивается договорный процесс. Нередко такие договоры юридически закрепляли произвольное наделение отдельных регионов дополнительными и не всегда мотивированными правами и льготами и не наделяли их при этом новым уровнем ответственности. Так, располагающие богатыми природными ресурсами Республики Саха (Якутия), Татарстан, Башкортостан и другие оговаривают свое право на самостоятельное пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися на их территории.

Одновременно пошел процесс укрепления региональных элит. Можно сказать, что подобные процессы, позднее названные автаркизацией, оказались в определенной степени неожиданными для центра. В этом был резон. Экономика РСФСР составляла органичный сегмент советского экономического пространства, существовала жесткая подчиненность органов управления экономикой союзным органам. Важной проблемой было различие уровня социально-экономического развития республик. Наряду с немногочисленными донорами, основную массу субъектов РФ составляли бюджетные реципиенты. Это порождало споры на тему «кто кого кормит», порой выраженные даже ярче, чем в СССР. Некоторые республики практиковали неподчинение распоряжениям федерального центра, принимали вопреки Конституции РФ законы, не соответствующие федеральному законодательству. Из 21 республиканской конституции 19 содержали нормы, противоречащие Конституции РФ. Особый статус, вплоть до отделения от Российской Федерации, пыталась оговорить для себя Чеченская Республика. Не остались безучастными к возможности выравнивания прав края и области. В ноябре 1992 г. представителями 53 регионов был создан «Союз губернаторов», который ставил задачу повышения статуса краев и областей до уровня республик.

В течение первого десятилетия действия Конституции РФ разворачивается бюджетная война субъектов РФ с федеральным центром. Регионы претендуют на все больший объем полномочий. Связи регионов с центром ослабляются. Одной из главных опасностей этого периода была реальная возможность развала страны. В России стал серьезно дискутироваться вопрос о необходимости внесения поправок в Конституцию 1993 г. Он вновь актуализировался в связи с образованием федеральных округов, трансформацией принципов образования Совета Федерации и института уполномоченных Президента в регионах России.

В ходе реформы 2000 г. институт полномочных представителей Президента РФ, предусмотренный п. «к» ст. 83 Конституции РФ, претерпел значительные изменения. Первоначально основной задачей таких представителей считалось приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным и осуществление ряда других контрольных функций. Со временем полномочия представителей дополнились политическими, финансово-экономическими и исполнительно-распорядительными. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 было образовано семь федеральных округов, а представители Президента получили под свое начало ряд федеральных территориальных органов. Восьмой федеральный округ — Северо-Кавказский — был образован в соответствии с Указом Президента РФ от 19 января 2010 г. № 82. В компетенцию полномочных представителей входит в том числе представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе и внесение Президенту соответствующих предложений.

После 2000 г. в политике федерального центра возобладала линия, направленная на отказ от договоров. Одним из высказываемых в пользу такого решения аргументов стал тот, что необходимо обеспечить реальное равноправие субъектов путем закрепления некоторых общих принципов в федеральном конституционном законе. Это повлекло за собой новый подход к законодательному регулированию статуса субъектов РФ. В настоящее время он регулируется не только ст. 66 Конституции РФ, но и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В июле 2003 г. в этот федеральный закон был внесен ряд существенных изменений: в частности, финансовые, экономические и социальные полномочия автономных округов передаются в управление области или края, если только иное не предусмотрено договором между автономным округом и соответствующей территорией, а также федеральным законом об отношениях между ними.

Второй и не менее важной причиной нового подхода стала необходимость повышения управляемости федерации, укрепления так называемой административной вертикали. Уже в июле 2000 г. в Федеральный закон 1999 г. были внесены существенные изменения, предусматривающие ответственность органов государственной власти субъектов РФ в случае принятия ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации (ст. 3.1). Соответствующий факт должен быть установлен судом. Ответственность в форме роспуска законодательного собрания наступает в случае непринятия законодательным органом субъекта в пределах своих полномочий мер по исполнению вступившего в силу решения суда в течение шести месяцев. Согласно Постановлению Конституционного суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Туман) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного совета — Хасэ Республики Адыгея» участником процесса досрочного прекращения полномочий (роспуска) парламента субъекта РФ признается Конституционный Суд РФ. С 1995 г. высшие должностные лица субъектов РФ избирались жителями субъектов Федерации^[1]. После внесения в законодательство соответствующих поправок (декабрь 2004 г.) гражданин Российской Федерации стал наделяться полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента России законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ^[2]. Кандидатуры на пост губернатора того или иного региона Президенту страны представляли полпреды в федеральных округах. Один из претендентов предлагался партией, обладавшей большинством в региональной думе. До последнего времени эта система сохранялась, хотя порядок выдвижения кандидатур и предложения их на утверждение Президенту несколько раз менялся. В мае 2012 г. был возвращен порядок, согласно которому высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании^[3].

• [1] Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» .
• [2] Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и в Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“» .
• [3] Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“» .