Федеративное устройство россии

В результате освоения главы студент должен:

знать

• • квалифицирующие признаки федеративного государства;
• • систему и содержание принципов российского федерализма;
• • состав Российской Федерации;
• • систему государственной власти на региональном уровне;

уметь

• вычленять общее и особенное в статусе субъектов РФ и в организации государственной власти в российских регионах;

владеть

• навыками правового моделирования организации государственной власти в конкретном субъекте РФ.

Понятие, особенности и принципы российского федерализма

Современный российский федерализм представляет собой достаточно сложное и уникальное явление, которое формировалось в течение длительного времени и явилось объективным следствием реформ, проводимых в России с момента принятия Конституции РФ. В совокупности своих формальных и реальных сторон она отразила особенности истории развития федеративных отношений в России, а также попытку соединить общемировые подходы к федерализму с российскими ценностями и традициями.

Можно выделить три этапа в процессе формирования конституционно-правовых основ современного российского федерализма. Первый этап — период распада СССР и принятия Россией Декларации о государственном суверенитете; второй — подписание Федеративного договора и внесение соответствующих изменений в российскую Конституцию 1978 г.; третий — принятие Конституции РФ.

Для полного понимания содержания этих этапов необходимо всесторонне осмыслить проблемы российского федерализма с учетом исторических, политических, экономических и иных сторон в их оценке.

Кроме того, обсуждая проблемы, связанные с федерализмом, необходимо грамотно использовать понятийный аппарат. Сегодня много говорят об экономическом федерализме, о бюджетном федерализме и т. д. Такое употребление понятия «федерализм» уводит нас от действительного, признанного во всем мире содержания этого термина.

Федерализм — понятие сугубо политическое. Оно во всем мире употребляется в связи с характеристикой формы государственного устройства. Это определение имеет определенный смысл лишь в сопоставлении с такими понятиями, как «унитаризм», «конфедерализм», которые также употребляются в связи с характеристикой формы государственного устройства. Поэтому речь нужно вести именно о терминах, связанных с государственным устройством (см. параграф 2.1 учебника).

Что же касается понятия «федерализм», то оно как бы вырастает из деятельности федеративных государств. В отличие от слова «федерация», слово «федерализм» в принципе применимо только в государствоведческом смысле, и некорректно использовать его вне связи с характеристикой формы государственного устройства. Федерализм означает практику конституционного закрепления взаимоотношений союзного государства с государственными образованиями (штаты, земли, республики и др.), реального соблюдения федеративных отношений в деятельности государства, в системе законодательства, в повседневной жизни граждан.

С нашей точки зрения, федерализм — система идей и взглядов, используемых в организации формы государственного устройства.

Говоря об особенностях российского федерализма, следует отметить в нем сочетание как элементов унитаризма, так и конфедерализма. В последние годы наблюдается усиление унитаризма.

Принципы российского федерализма определяют природу государственного устройства России, характер взаимоотношений между федеральной и региональной властью, а также между самими субъектами. К указанным принципам можно отнести следующие: государственной целостности страны, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправия и самоопределении народов Российской Федерации.

Принцип государственной и территориальной целостности означает, что Россия является не простой совокупностью образующих ее частей, а представляет собой единой государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность всей территории. Субъекты РФ не имеют права выхода из состава РФ в одностороннем порядке, так как территория каждого из них является неотъемлемой частью территории России. Целостность Российской Федерации обеспечивается также общностью экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и какихлибо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единым гражданством Российской Федерации.

Целостность и неприкосновенность территории являются основой безопасности государства, а их защита и обеспечение — одна из важнейших государственных функций.

Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны^[1].

Принцип единства системы государственной власти представляет собой логическое следствие того факта, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который выступает одной из гарантий государственной целостности Российской Федерации. Единство системы государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция государственных органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а те или иные органы этой системы не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.

Полномочия федеральных органов государственной власти распространяются на всю территорию РФ.

В Постановлении от 21.12.2005 № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ в связи с жалобами ряда граждан» Конституционным Судом РФ было определено следующее: в силу того, что в процессе формирования законодательных и исполнительных органов федеральной власти существует система сдержек и противовесов, и в силу сохранения федеративного устройства РФ, вполне приемлемо применять такую систему и в формировании власти субъектов Федерации.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ основывается на положениях Конституции РФ, Федеративного договора и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, а также на нормах текущего законодательства и соглашений о перераспределении полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.

В мировой практике разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами осуществляется через установление исключительной компетенции федеральных органов государственной власти; совместной компетенции федеральных органов государственной власти и органов ее субъектов; исключительной компетенции органов власти субъектов федерации.

Принцип равноправия субъектов РФ проявляется во взаимоотношениях органов власти субъектов РФ между собой и с федеральными органами государственной власти. Субъекты РФ наделены равной компетенцией (кругом предметов ведения и полномочий), равным представительством в Совете Федерации, на равных основаниях заключают договоры и соглашения между собой и с Российской Федерацией. При декларированном общем равноправии субъектов РФ между ними есть также и небольшие различия (например, в праве установления государственного языка, отдельного гражданства).

Принцип равноправия и самоопределения народов применительно к России, где проживает свыше 170 народов, имеет особое значение.

Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68 Конституции РФ). В соответствии с п. «б», «е» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ федеральный законодатель вправе устанавливать основы правового регулирования языков народов РФ, включая общие вопросы языковой политики, в том числе относящиеся к статусу государственных языков республик в их соотношении со статусом государственного языка РФ. Статус государственных языков республик в составе РФ, как затрагивающий статус государственного языка РФ, права и свободы ее граждан в сфере образования и культуры, не может быть предметом исключительного ведения субъектов РФ^[2].

На территории РФ проживают представители более 60 малочисленных народов, из которых почти 35 не имеют каких-либо национально-территориальных образований. Среди них алеуты, ительмены, кеты, нганасаны, юкагиры и др.

Российская Федерация согласно ст. 69 Конституции РФ в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ гарантирует права коренных малочисленных народов. Данные положения развиваются в Федеральном законе от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», в котором установлены правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Принцип государственного суверенитета РФ означает, что вся исходящая от многонационального народа власть государства распространяется на всю его территорию, исключает всякую иную власть, подчинение государства властям иных государств в сфере международного общения, кроме случаев явно выраженного и добровольного согласия со стороны государства на ограничение своего суверенитета. В ст. 79 Конституции РФ закреплено право Российской Федерации на участие в межгосударственных объединениях и передачу им части своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя России.

Сущность государственного суверенитета состоит в самостоятельном осуществлении органами государства властных функций в рамках национального и международного права. Составными элементами суверенитета являются верховенство, самостоятельность и независимость (см. параграф 1.2 учебника).

В соответствии со ст. 4 Конституции РФ государственный суверенитет РФ един и неделим и распространяется на всю территорию государства. Субъекты Федерации суверенитетом нс обладают.

Конституционный Суд РФ по данному вопросу отметил, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Суверенитет РФ, в силу Конституции РФ, исключает существование нескольких уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Республики не вправе наделять себя свойствами суверенного государства, даже при условии, если их суверенитет признавался бы ограниченным^[3].

• [1] См.: Международное право в документах. М., 1982. С. 4−12.
• [2] См.: Постановление Конституционного суда РФ от 16.11.2004 № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан „О языках народов Республики Татарстан“, части 2 статьи 9 Закона Республики Татарстан „О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан“, пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан „Об образовании“ и пункта 6 статьи 3 Закона РФ „О языках народов Российской Федерации“» .
• [3] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“» .