Форма государственного единства

Как уже отмечалось, в предыдущий период произошло существенное расширение прав союзных республик, что, соответственно, ограничило права центра. Вскоре после освобождения Н. С. Хрущева от партийных и государственных должностей начинается возврат к централизации Советского государства, приводящей в конце концов к оптимизации формы государственного единства. В холе расширения прав союзных республик в науке даже возникла теория, согласно которой такой процесс является закономерностью развития Советского государства и что, следовательно, он должен идти дальше и дальше. Апологетов децентрализации не смущало, очевидно, что безграничное расширение прав союзных республик неизбежно приведет к разрушению Союза. Однако реформы государственного управления, проводимые начиная с 1965 г., пошли в противоположном направлении.

Прежде всего процесс централизации коснулся сферы руководства хозяйством, особенно промышленностью. В 1965 г. система управления промышленностью кардинально изменилась, перейдя от территориального к отраслевому принципу. Поскольку все совнархозы были ликвидированы и управление промышленностью передано отраслевым министерствам, созданным как общесоюзные и союзно-республиканские органы, все управление машиностроением было сосредоточено в руках общесоюзных ведомств, а другие отрасли промышленности перешли в совместное ведение Союза и республик. В 1967 г. в центре было сконцентрировано и управление строительством: создано несколько союзно-республиканских строительных министерств, которым передавались объекты, возводимые ранее организациями, подчиненными республиканским ведомствам. В 1970 г. в ведение Союза было передано целиком управление химической и нефтяной промышленностью.

Произошла централизация и в области руководства культурой. Многие десятилетия после Октябрьской революции государство проводило политику всемерного развития и сближения национальных культур в масштабе Союза. Она дала свои результаты. Важнейшее значение имела обретенная всеми народами страны возможность доступа к достижениям русской культуры, и в особенности к русскому языку, ставшему средством межнационального общения. С момента возникновения Советского Союза управление просвещением всегда находилось в компетенции республик. Теперь с созданием в 1966 г. союзно-республиканского Министерства просвещения1 появилась возможность унифицировать систему и программу обучения школьников, лучше организовать изучение русского языка. В условиях большой миграции населения внутри Союза унификация образования давала возможность при переезде родителей из одной республики в другую безо всяких осложнений переводить детей в новую школу. Да и сами мигранты могли свободно устраиваться на работу в любом районе, ибо их школьные аттестаты были вполне конвертируемы.

В том же году важнейшие вузы страны были вновь переданы в ведение Министерства высшего и среднего специального образования СССР.

Централизация управления просвещением привела и к объединению педагогической науки в масштабе Союза. Впервые в истории Советского государства была создана Академия педагогических наук СССР.

В июле 1973 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании. Они закрепили широкие права Союза в руководстве этой сферой, в том числе установление общих принципов управления народным образованием в СССР, общих принципов учебно-методического руководства всеми учебно-воспитательными учреждениями, утверждение учебных планов и определение порядка утверждения учебных программ, государственный контроль в области народного образования и установление порядка его осуществления. Основы подчеркивали право граждан получать образование на родном языке или любом другом языке народов СССР, т. е. давали свободу выбора языка. А. Авторханов считает такую свободу излишней. Он полагает необходимым принуждать к изучению языка титульной нации, в том числе даже и самих ее представителей. «Единственный язык, — пишет он, — который нельзя изучать добровольно, — это родной язык». Выполнение этого требования было бы крайне затруднительно, например, для белорусов, которые в большой массе, во всяком случае в городах, привыкли использовать для общения русский язык. Да и вообще, можно ли заставлять человека обязательно учиться языку, который не потребуется ему в обиходе?

В Основах закреплялась обязательность всеобщего среднего образования. Закон регламентировал общие принципы организации высшего образования и охватывал разные уровни и типы учебных заведений.

В октябре 1976 г. был принят общесоюзный Закон «Об охране и использовании памятников истории и культуры» .

Централизация коснулась также органов охраны общественного порядка и юстиции. В 1966 г. было создано союзно-республиканское Министерство охраны общественного порядка, восстановлено и централизованное управление органами юстиции: в 1970 г. вновь создан Минюст СССР.

Итоги развития организации государственного единства были подведены Конституцией СССР 1977 г. и созданными на ее базе конституциями союзных и автономных республик. Надо сказать, что общие принципы организации государственного единства, зафиксированные в новой Конституции, мало отличались от тех, которые были закреплены в предыдущем Основном Законе Союза. Однако кое-что все-таки изменилось: так, если в Конституции СССР 1936 г. положения о форме государственного единства содержались в главе второй, то теперь законодатель поместил их в третий раздел. Ему предшествовал принципиально новый раздел, посвященный проблемам личности, что подчеркивает его особое значение.

Изменилась терминология. В прежней Конституции соответствующая глава называлась «Государственное устройство». Этот термин в силу своей неоднозначности вызывал справедливую критику в науке. В новой Конституции раздел третий озаглавлен «Национально-государственное устройство СССР», что полнее отражало содержание, хотя данная терминология не является универсальной для всех государств, ибо, очевидно, не подходит для однонациональных.

В Основном Законе РСФСР 1978 г. аналогичный раздел назван «Национально-государственное и административно-территориальное устройство РСФСР» 3. Здесь отражено стремление показать федеративный характер Российской Республики и в то же время зафиксировать деление ее преимущественно русской части. Этот дуализм, отсутствие общего термина, трактующего соотношение государства в целом с его частями, говорит о несовершенстве и новой терминологии.

Статья 70 Конституции Союза характеризовала наиболее общие черты конструкции государства. В ней подчеркивалось, что Советский Союз — единое государство. Вместе с тем это федерация, союзное государство. Закон выделяет основную цель федерации — разрешение национального вопроса, поскольку исходил из многонационального характера Союза и объединения в нем народностей и наций. Что касается союзных республиках, то Основной Закон отмечал их советский и социалистический характер, но не называл национальными. Такая трактовка отражала реальное положение вещей: ни одна из существовавших союзных республик не была в полном смысле слова однонациональной. Даже в Армении, где процент титульного (давшего имя республике) населения был наиболее высок, все же 12% составляли неармяне. В некоторых же республиках (Казахстан, Киргизия) титульное население вообще было тогда в меньшинстве.

В названной статье, как и в Конституции вообще, подчеркивалось равноправие союзных республик. В этом смысле как огромная Россия, так и маленькая Эстония, по населению равная лишь 1% жителей РСФСР, были абсолютно равноправны. На практике, правда, получалось так, что маленькие республики имели как раз больше преимуществ, например экономических, за счет, соответственно, крупных.

Статья 73 Основного Закона СССР содержала перечень прав Союза. В этом отношении он продолжал традицию, установившуюся еще со времен Конституции 1924 г. К компетенции Союза относилось, в частности, определение Государственной границы СССР и утверждение изменений границ между союзными республиками, обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР, установление основ законодательства Союза ССР и союзных республик, руководство экономикой страны, в том числе и разработка и утверждение государственных планов экономического и социального развития, бюджет, вопросы войны и мира, организация обороны, руководство Вооруженными Силами, обеспечение государственной безопасности, международные отношения, внешняя торговля на основе ее монополии, координация отношений союзных республик с иностранными государствами, контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия конституций союзных республик Конституции СССР.

Конституция, как и прежние основные законы Союза, исходила из идеи сочетания суверенитета Союза с суверенитетом союзных республик. Первоначально в проекте Конституции, представленном на всенародное обсуждение, суверенитет союзных республик, не подчеркивался. Однако в ходе обсуждения было выдвинуто настоятельное требование закрепить формулировку о суверенности членов Союза.

Компетенция союзных республик определялась по тому же принципу, что и прежде, т. е. она не распространялась только на те сферы, которые относились к ведению Союза, вне этих пределов союзная республика могла осуществлять любую деятельность.

Конституция Союза содержала специальную главу, посвященную правовому положению союзных республик (гл. 9). В ней, в частности, отмечалось, как и раньше, что все союзные республики имеют свои конституции. И действительно, в следующем, 1978 г. все союзные республики приняли новые основные законы. Как и прежде, они полностью соответствовали Конституции Союза.

Статьей 77 Конституции 1977 г. предусматривалось некоторое расширение хозяйственных прав союзных республик, они могли в определенной степени вмешиваться в управление предприятиями союзного подчинения.

Сохранялся прежний порядок, при котором территория союзной республики не может быть изменена без ее согласия (ст. 78). В ходе хозяйственного строительства иногда возникала потребность в изменении границы той или иной союзной республики, с тем чтобы сложившиеся экономические связи были увязаны с политическими. Вопросы эти решались обычно безо всяких осложнений. Так, например, в 1971 г. понадобилось изменить границу между Узбекской ССР и Казахстаном. Президиумы Верховных Советов обеих республик вошли с представлениями об этом в Верховный Совет СССР, который и утвердил новые рубежи.

Современные авторы говорят о формальном согласии республик на такого рода изменения. Однако очевидно, что без нужды границы не менялись, а согласие всегда должно быть формальным, т. е. формализованным в правовом акте, что, как видим, и делалось.

В новой Конституции сохранилось положение, установленное еще во время Великой Отечественной войны, согласно которому союзные республики имели право внешних сношений. Правда, практически им пользовались лишь Украина и Белоруссия, но это зависело не от воли Союза, а от зарубежного мира, не хотевшего признавать реальный суверенитет союзных республик. Впрочем, Советский Союз, провозгласив право союзных республик на внешние сношения и не добившись его международного признания, впоследствии не принимал серьезных мер к тому, чтобы союзные республики активно участвовали в международных отношениях даже с социалистическими государствами.

Незаметно отпало право союзных республик на военное управление и воинские формирования, провозглашенное в 1944 г. одновременно с правом внешних сношений. Собственно говоря, оно никогда в полной мере и не осуществлялось. Статья 73 Конституции СССР 1977 г. вопросы организации обороны, руководства Вооруженными Силами отнесла к компетенции Союза. В Конституции РСФСР 1978 г. имелась специальная глава «Внешнеполитическая деятельность и зашита социалистического Отечества». Однако в ней говорилось лишь о том, что все вопросы обороны переданы Союзу. Аналогичные главы имелись и в основных законах других союзных республик.

При обсуждении проектов новых конституций выдвигалось предложение отказаться от права свободного выхода союзных республик из Союза. Однако такое предложение не было принято уже на уровне конституционных комиссий.

Конечно, тогда никому в голову не приходило, что право выхода может быть когда-нибудь реализовано. Поэтому в законе не был определен порядок выхода. Некоторые современные авторы считают, что такое положение превращало право выхода в чистую формальность. Думается, что следует, скорее, говорить об известной символичности указанного института, поскольку действительно регламентировать процесс, которого не следовало ожидать, было бы как раз еще большим формализмом.

Основной Закон Союза и большинство конституций республик умалчивали о государственном языке исходя из старых ленинских представлений. Вместе с тем закавказские республики решили эту проблему по-своему. Они установили, что язык титульной нации является государственным языком. Правда, одновременно предусматривалась свобода пользования другими языками.

Таким образом, основные законы разграничивали компетенцию Союза и республик. Однако в них не был предусмотрен механизм зашиты суверенитета республик от возможных посягательств со стороны центра.

Тем не менее форма государственного единства, закрепленная в новых конституциях, отвечала интересам и желаниям всех народов страны. За тысячелетие существования Российского государства, за десятилетия истории Советского государства сложились прочные экономические, политические, культурные связи между народами. Миграция населения, особенно усилившаяся в военные и послевоенные годы, способствовала сближению и «перемешиванию» народов.

А Авторханов считает, что миграция населения внутри СССР была результатом целенаправленной политики, имевшей цель денационализировать нерусские республики. В действительности она была обусловлена естественными процессами развития народного хозяйства, создания интернационального единого народно-хозяйственного комплекса.

Этот комплекс опирался на естественное разделение труда, учитывавшее различные природные условия в каждой республике. Разумеется, было выгодно производить ту продукцию, для которой в данном месте имелись наилучшие сырьевые, энергетические, кадровые условия. В результате в 70-х гг. от 30 до 80% произведенной продукции вывозилось за пределы каждой союзной республики. Была создана единая энергетическая система, обеспечивающая равномерное и наиболее эффективное использование электроэнергии по всей стране. Развивалась единая трубопроводная сеть для переброски нефтепродуктов и природного газа. Все промышленные предприятия и стройки были связаны многочисленными нитями производственной кооперации. Например, рижский завод ВЭФ получал комплектующие изделия и прочие необходимые компоненты от 120 предприятий, а Нурек скую ГЭС строили 300 предприятий, расположенных в различных союзных республиках и регионах страны. В то же время эта электростанция, построенная в Таджикистане, как и Токтогульская ГЭС в Киргизии, обеспечивали энергией не только свои республики, но и весь среднеазиатский комплекс.

В ходе развития народного хозяйства все больше выравнивался общий экономический уровень республик. Даже наиболее отсталые когда-то догнали более развитых. При этом преимущественное финансирование порой предоставлялось не только отстающим, но и высокоразвитым национальным республикам, как, например, Литве.

Регулирование финансового обеспечения проводилось в большей мере путем дифференциации налоговых отчислений на счет той или иной республики. Так, в 1975 г. отчисления от налога с оборота колебались в диапазоне от 42,3% для России и почти до 100% для Казахской, Туркменской, Узбекской и Литовской ССР; по подоходному налогу Узбекская, Казахская, Литовская, Киргизская, Таджикская ССР оставляли у себя все 100% отчислений.

Что касается обеспеченности кадрами, то на ней отражались как естественные, так и экономические факторы. Естественный прирост населения в разных республиках был весьма неодинаков. Рождаемость в европейских союзных республиках была весьма низкой, а почти во всех азиатских — высокой. Естественно, трудоизбыточные республики экспортировали свои кадры туда, где их не хватало. Впрочем, и среди европейских республик тоже имели место подобные процессы. Так, в Прибалтийских республиках, развивавших промышленность, но не обеспечивавших ее своими собственными рабочими кадрами, происходило замещение рабочих мест русскими, украинцами, белорусами и др. Сложилось положение, особенно в Эстонии, когда инженерами на предприятиях были эстонцы, а рабочими — преимущественно славяне.

В условиях обширной миграции и «перемешивания» населения все больший удельный вес занимали смешанные браки. В некоторых случаях их удельный вес в общем числе был достаточно велик. Например, среди крупных народов Севера число смешанных браков доходило до 20%, а в городах — даже до 70%'. Такие показатели, конечно, не являлись, типичными для всей страны, но тем не менее они знаменательны. Сложившееся в это время в науке представление о создании новой исторической общности — советского народа отнюдь не является выдумкой отечественных социологов.

Укрепление единства и централизации Союза ощущалось в повседневной жизни советского человека. В поисках более интересной работы, подходящего учебного заведения, организации своего ежегодного отдыха он мог свободно перемещаться по территории огромной страны, даже не замечая границ между республиками. Ни пограничные, ни таможенные, ни валютные проверки или декларации не беспокоили его. Не случайно поэтому в ходе обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. возникали идеи еще более глубокой интеграции. Предлагалось, например, денационализировать республики или вообще упразднить Советскую Федерацию.

Идея денационализации союзных республик нашла, в определенной мере, свое отражение в Основном Законе Союза. В ст. 70 говорилось, что Советский Союз — многонациональное государство, однако не указывалось, что он объединяет национальные республики. В ст. 76, содержавшей определение союзной республики, указывалось на ее советский и социалистический характер, но не приводилось каких-либо национальных критериев. То же можно сказать и о Конституции РСФСР 1978 г., в ст. 68 которой давалось определение этой республики. Несомненно, в конституциях отразилось реальное положение вещей. Все республики были многонациональными, поэтому считать каждую из них государством какого-то одного народа было бы неправильно, это ставило бы все нетитульное население в неравноправное положение. Сама проблема вытекала из первородного несовершенства национально-территориального принципа, лежавшего в основе Советской Федерации: выделить сколько-нибудь компактную и экономически целостную территорию, населенную каким-то одним народом, было просто невозможно.

Собственно говоря, характеристика союзной республики как национального государства отсутствовала и в прежних конституциях Союза. Только в первой Советской Конституции — Основном Законе РСФСР 1918 г., как известно, отмечалось, что Российская Федерация учреждается на основе объединения национальных республик.

А как обстояло дело с проблемой суверенитета союзных республик? «Забыть» упоминание о суверенитете союзных республик не удалось при всенародном обсуждении. Его вставили в текст Конституции.

Тенденция к усилению централизации, свойственная развитию формы государственного единства в данный период, явилась отражением старой ленинской идеи о сближении и — в перспективе — слиянии социалистических наций, о переходном характере федерализма, который должен быть заменен со временем социалистическим же унитаризмом. Практика показывала, что сближение наций действительно неуклонно происходит. Что же касается их слияния, то это оставалось мечтой, столь же красивой, сколь и мало реальной.

Уже были заметны силы, которые не хотели не только слияния, но и даже сближения наций. Во многих республиках, особенно в Прибалтике, Закавказье, существовали определенные крути, не заинтересованные в интеграции советского народа, а желавшие, наоборот, его раскола, национального обособления. Националистические стремления охватывали определенную часть интеллигенции, особенно творческой и научной. Подобные настроения активно поддерживались из-за рубежа, особенно эмигрантскими организациями прибалтийских, украинских, закавказских и некоторых других националистов. Националистическая пропаганда активно велась зарубежными радиостанциями США, ФРГ, Англии.

В связи с этим следует согласиться с авторами уже упоминавшейся книги, что советский народ как новая историческая общность объективно мог подвергаться и упрочивающим, и разрушительным воздействиям1. Нельзя сказать, что руководство Советского государства и партии не замечало националистических течений. Однако очевидно, что кроме некоторых репрессий по отношению к националистам каких-либо серьезных превентивных мер не принималось.