Деятельность некоторых региональных ММПО по защите окружающей среды

Европейский союз (ЕС) сегодня является единственным регионом во всем мире, в котором цель защиты окружающей среды признана на одном уровне с целью экономического роста. Европейская модель создания и применения экологического права представляет собой наиболее продвинутую и конструктивную модель, которая к тому же преодолевает идеи суверенитета в области экологии, так как окружающая среда не знает национальных границ.

Сегодня защита окружающей среды относится к сферам совместной компетенции ЕС и государств-членов. Политика ЕС в отношении окружающей среды — одно из направлений его деятельности. Правовая основа экологической политики закреплена в ст. 2, 3, б, 174−176 Договора, учреждающего Европейское сообщество (Римский договор 1957 г.), вторичное право ЕС в экологической сфере насчитывает более 300 актов. После Стокгольмской конференции 1972 г. государства — члены ЕЭС, а также его институты стали обращать все больше внимания на экологические аспекты в процессе европейской экономической интеграции. Начиная с 1973 г. стали приниматься программы действий в сфере охраны окружающей среды:

первая — в 1973 г. (1973−1976 гг.);

вторая — в 1977 г. (1977−1982 гг.);

третья — в 1983 г. (1983−1986 гг.);

четвертая — в 1987 г. (1987;1992 гг.);

пятая — в 1993 г. (1993−2000 гг.);

шестая — в 2002 г. (2002−2012 гг.).

Если первые пять программ действий Европейского сообщества в области окружающей среды являлись документами политико-правового характера, т. е. «мягким правом», то шестая программа согласно Маастрихтскому договору 1992 г. была утверждена по предложению Европейской комиссии Решением Европейского парламента и Совета ЕС 1600/2002/ЕС и стала обязательной для государств-членов.

Шестая программа экологических действий в целом направлена на обеспечение трех условий проведения экологических мероприятий ЕС:

• — интеграции потребностей окружающей среды в различные направления деятельности ЕС;
• — имплементации принципа экологической обусловленности деятельности ЕС, изложенного в ст. 6 Договора об учреждении ЕС;
• — продолжения мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития; мероприятий с расчетом на текущее и будущее расширение ЕС, т. е. вступление в него новых государств.

Эта Программа концентрирует внимание на четырех приоритетных сферах действий ЕС. К ним относятся:

• — изменение климата;
• — природа и биологическое разнообразие;
• — окружающая среда, здоровье и качество жизни;
• — природные ресурсы и отходы.

Шестая программа является центральным документом в области экологии на Европейском континенте. Учитывая масштабы предусматриваемых мероприятий и характер деятельности ЕС, в соответствии с программой координируются мероприятия в сфере охраны окружающей среды не только государств — членов ЕС, но и государств-кандидатов, а также других стран Европы и европейских международных экологических организаций.

Не дожидаясь итоговых оценок деятельности в рамках шестой экологической программы, ЕС уже в 2010 г. приступил к обсуждению основных параметров будущей седьмой экологической программы, рассчитанной на следующие 10 лет (2012−2022). Основной вклад в это обсуждение вносит Европейское экологическое бюро, учрежденное в 1974 г., которое объединяет представителей из более чем 140 экологических организаций, зарегистрированных в государствахчленах ЕС, большинстве государств — кандидатов на вступление и в некоторых соседних странах.

В качестве основной цели седьмой экологической программы планируется закрепить сокращение на 50% «экологического следа»^[1] государств ЕС в течение 20 лет.

В Программе предполагается закрепить специфические требования в области изменения климата, биоразнообразия, использования природных ресурсов, охраны здоровья, а также обращение за содействием в разработке мер, заставляющих рынок работать на экологию. В ней должны получить отражение четыре основных принципа экологического права ЕС, глубокие и тесные связи экономической и иных секторальных политик ЕС с седьмой экологической программой, изменения в схемах потребления, а также идеи содействия устойчивому развитию на глобальном уровне.

Первым документом, который юридически отнес проблем^[1] сохранения окружающей среды к сфере интересов ЕС, явился Единый европейский акт 1986 г., дополнивший Римский договор 1957 г. Он сформулировал основные принципы экологической политики и права ЕС:

• — предосторожности;
• — предотвращения ущерба окружающей среде;
• — ликвидации ущерба окружающей среде путем устранения в приоритетном порядке его первопричины;
• — «загрязнитель платит» ;
• — субсидиарности, согласно которому принимается решение о том, должно ли соответствующее действие осуществляться на уровне ЕС или на уровне государств-членов.

Данный Акт закрепил принцип субсидиарности исключительно для экологической политики ЕС, превратив ее в своего рода экспериментальный полигон для апробации принципа субсидиарности. Кроме того, Единый европейский акт предусматривает, что требования, связанные с сохранением окружающей среды, должны быть интегрированы в разработку и осуществление политики ЕС в других сферах.

С принятием Единого европейского акта стало возможным говорить о политике в области охраны окружающей среды де-юре, но не де-факто.

Становление и развитие экологического права ЕС в первую очередь связано с вторичным правом ЕС.

Ведущим источником экологического права ЕС являются директивы, специфика которых заключается в том, что в них фиксируются цели, которые следует достичь, конкретные же пути и методы достижения остаются на усмотрение государств-членов.

Решения являются обязательными во всех своих частях для тех, кому они адресованы. Они используются в связи с присоединением к международным конвенциям об охране окружающей среды и определенными процедурными вопросами.

Регламенты, имеющие обязательную юридическую силу и подлежащие прямому применению всеми государствамичленами, — довольно редкое явление в экологической сфере. Они могут приниматься в тех случаях, когда затрагиваются вопросы внешней торговли. Например, в Регламенте 348/81/ЕЭС «Об общих правилах импорта китового мяса и китовых продуктов» от 20 января 1981 г. устанавливаются общие правила, применимые к импорту продуктов, полученных в результате китобойного промысла.

Большой вклад в развитие и становление экологического права ЕС вносит Суд ЕС. Только за 2011 г. Суд рассмотрел:

• — Дело об имплементации Орхусской конвенции — Case С-240/09 (решение от 8 марта 2011 г.); Case С-71/10 Office of Communications v Information Commissioner (решение от 28 июля 2011 г.);
• — Дело о сохранении биоразнообразия — Case С-2/10 Azienda Agro-Zootecnica Franchini Sarland Another v Regione Puglia (решение от 21 июля 2011 г.);
• — Дело об изменении климата — Case С-366/10 Air Transport Association of America and Others v Secretary of State for Energy and Climate Change (решение от 21 декабря 2011 г.);
• — Дело об использовании генетически модифицированных организмов (ГМО) — Case С-442/09 Bablokand Others v Freistaat Bayern (решение от 6 сентября 2011 г.) и т. д.

Дела по вопросам окружающей среды, рассмотренные Судом ЕС, характеризуются следующими моментами:

• — более 60% (195 из 306) дел основаны на ст. 226 Договора о ЕС, согласно которой полномочие на инициирование дела предоставляется только Европейской комиссии;
• — усиление обеспечения экологического права одной страны-участницы по отношению к другой, предусмотренное ст. 227 указанного Договора, носит исключительно теоретический характер: ни одного такого дела не было представлено Суду ЕС;
• — процессуальное производство в Суде ЕС по смыслу ст. 226 предваряется досудебной процедурой, проводимой между Европейской комиссией и страной-участницей (более 90% дел по вопросам окружающей среды, инициированных по ст. 226, предварительно рассматривались Судом ЕС).

Есть категория дел, где страна-участница ЕС не имплементировала требования директив ЕС в национальное законодательство либо сделала это неполно или некорректно. Принятая по этому поводу в 1992 г. Маастрихтская поправка закрепила, что в случае если Европейская комиссия сочтет, что государство-член не выполнило решение Суда ЕС, она может в конечном счете отправить дело обратно в Суд с рекомендацией выплаты государством-членом точно определенной штрафной неустойки. Последующая неспособность государства-члена уплатить наложенный на него штраф может повлечь замораживание значительных денежных выплат из структурного фонда ЕС или денежных переводов из других источников, например из отдела гарантий Сельскохозяйственного фонда.

Также в составе ЕС действует Европейское агентство по окружающей среде, которое было учреждено Регламентом Совета ЕС 90/1210 от 7 мая 1990 г.^[3]

Данное Агентство стало функционировать с конца 1993 г. Оно призвано предоставлять ЕС и государствам-членам объективную информацию на европейском уровне, позволяющую им принимать адекватные меры по охране окружающей среды, оценивать результаты таких мероприятий и обеспечивать общественность соответствующей информацией о состоянии окружающей среды и с этой целью оказывать необходимую научную и техническую поддержку.

Африканский союз (АС), являющийся, как отмечалось ранее, правопреемником ОАЕ, так же как и ОАЕ, уделяет большое внимание вопросам охраны окружающей среды.

Обе эти организации в различные годы приняли одноименные конвенции — Африканскую конвенцию по охране природы и природных ресурсов (соответственно в 1968 г. и в 2003 г.) — далее соответственно Конвенция 1968 г. и Конвенция 2003 г.

Первая из них была призвана устранить недостатки колониального прошлого и заменить собой действовавшую с 1933 г. Лондонскую конвенцию об охране флоры и фауны в их естественном состоянии на Африканском континенте.

Конвенция 1968 г. была принята государствами — членами ОАЕ 15 сентября и явилась примером комплексного подхода к проблеме защиты окружающей среды: она касается сохранения почвы, воды, животных и растений, иначе говоря, практически всей природы. Широта охвата Конвенции 1968 г. позволяет прийти к выводу, что некоторые ее положения представляют собой лишь общие принципы. Тем не менее положения этой Конвенции, касающиеся защиты растений и животных, носят вполне конкретный характер и предусматривают создание природных заповедников, регулирование охоты, ловли, рыболовства, а также особую защиту для отдельных видов. Конвенция 1968 г. содержала два принципиально новых момента:

• 1) признание необходимости защищать среду обитания находящихся под угрозой исчезновения видов наравне с защитой и самих таких видов;
• 2) заявление об особой ответственности тех государств, чья территория является единственным местом обитания редких видов.

Конвенция 2003 г. была принята 11 июля на второй регулярной сессии Ассамблеи АС в г. Мапуто (Мозамбик).

Целями Конвенции 2003 г. (ст. II) являются:

• — улучшение охраны окружающей среды;
• — содействие сохранению и устойчивому использованию природных ресурсов;
• — согласование и координация политики в этих областях с целью обеспечения экологически рациональных, экономически обоснованных и социально приемлемых стратегий и программ развития.

В соответствии со ст. XIV Конвенции 2003 г. государства «обеспечивают, чтобы сохранение и управление природными ресурсами рассматривалось как часть национального и/или местного плана развития» .

Большое внимание Конвенция 2003 г. уделяет проблеме международной торговли видами дикой фауны и флоры. Так, согласно ст. XI стороны должны:

• — регулировать внутреннюю торговлю, а также транспортировку и владение образцами и продукцией из видов диких животных и растений таким образом, чтобы получение таких образцов и продукции соответствовало требованиям национального законодательства и международным обязательствам, относящимся к торговле видами;
• — для обеспечения мер, указанных выше, предусмотреть уголовные санкции, включая конфискацию.

Стороны также должны там, где это возможно, сотрудничать путем заключения двусторонних или субрегиональных соглашений с целью сокращения и в конечном счете ликвидации незаконной торговли видами дикой фауны и флоры, их образцами или продукцией из них.

Большой вклад Конвенция 2003 г. вносит в развитие концепции управления в области окружающей среды. В частности, в целях управления входит:

• — создать и поддерживать такие условия в местах обитания, которые необходимы для защиты важных видов, групп таких видов, биотических сообществ или физических свойств природной среды, где для оптимального управления требуется специфическая человеческая деятельность;
• — облегчать научные исследования и мониторинг окружающей среды как основные виды деятельности, связанные с устойчивым управлением природными ресурсами;
• — образовывать ограниченные районы для просвещения общества и оценки особенностей затронутых мест обитания и управления дикой природой;
• — исключить и в дальнейшем предотвращать эксплуатацию или захват как враждебные целевому предназначению;
• — предоставить людям, живущим в обозначенных районах, такие выгоды, которые совместимы с другими целями управления.

На основе глобальной перспективы в области биоразнообразия (GBO-3) состоявшаяся в 2011 г. региональная консультативная встреча африканских стран попыталась дать ответ на вопрос, почему поставленные Всемирной встречей на высшем уровне по устойчивому развитию 2002 г. в Йоханнесбурге задачи в области сохранения биоразнообразия на период до 2010 г. не были решены в Африке. Оказалось, что цели сохранения биоразнообразия не были должным образом интегрированы в сельское хозяйство, рыболовство, промышленность и туризм. Кроме того, проблема глобального изменения климата затмила собой в этих странах проблему сохранения биоразнообразия. Научное сообщество оказалось неспособным довести свою озабоченность до высших должностных лиц и лиц, принимающих решения, по крайней мере, таким образом, чтобы вопросы сохранения биоразнообразия доминировали в политической повестке дня, определяющей вопросы занятости и экономического роста.

Между тем уже в Уставе АС заложены большие потенциальные возможности организации и проведения различных природоохранных мероприятий. В АС имеются три органа, обладающие экологической компетенцией:

• — Исполнительный совет, который в соответствии со ст. 13е Устава АС координирует деятельность и определяет политику в областях, представляющих интерес для всех государств-членов, включая охрану окружающей среды, гуманитарную деятельность, преодоление последствий стихийных бедствий и оказание чрезвычайной помощи;
• — Технический комитет по промышленности, науке, и технике, энергетике, природным ресурсам и окружающей среде. Полномочия этого Комитета, в том числе и в области охраны окружающей среды, изложены в ст. 14d Устава АС;
• — Комиссия, являющаяся административным органом АС.

Большую помощь в гармонизации экологической политики и национального экологического права государств — членов АС оказывает приведенный к присяге в 2004 г. Панафриканский парламент, состоящий из 230 парламентариев.

В 2001 г. государства — члены АС приняли документ под названием " Новое партнерство в интересах развития Африки" (НЕПАД), руководящими органами которого являются: Комитет по осуществлению в составе глав государств, Руководящий комитет и Секретариат.

В рамках ПЕПАД реализуются восемь основных направлений деятельности, которые, в частности, включают в себя борьбу с опустыниванием, сохранение водно-болотных угодий, борьбу с инвазивными чужеродными видами, рациональное использование ресурсов прибрежных районов, глобальное потепление, трансграничные особо охраняемые территории, экологическое руководство и финансирование, охрану здоровья и окружающую среду, нищету и окружающую среду, программы сохранения природных ресурсов, региональные проекты уязвимости источников пресной воды, чрезвычайные экологические ситуации, ликвидацию последствий стихийных бедствий и постконфликтное управление природоохранной деятельностью.

Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) провозгласила в п. 9 ст. 1 своего Устава 2008 г. одной из своих целей — способствовать устойчивому развитию с целью защиты окружающей среды региона, устойчивому использованию природных ресурсов, сохранению культурного наследия и высокого уровня жизни народов.

Вопросы охраны окружающей среды рассматриваются на саммитах АСЕАН — высшем политическом органе организации. Доклады и рекомендации в области охраны окружающей среды на рассмотрение Саммита представляются Советом Сообщества АСЕАН по социально-культурным вопросам, в составе которого функционируют семь рабочих групп по приоритетным направлениям: по многосторонним экологическим соглашениям; сохранению природы и биологического разнообразия; управлению водными ресурсами; прибрежной и морской среде; экологическому образованию; экологически устойчивым городам; изменению климата.

Совет Сообщества безопасности рассматривает проблему охраны окружающей среды в контексте экологической безопасности. Вопросы экономической интеграции, подведомственные Экономическому совету, рассматриваются неразрывно от охраны окружающей среды. В его же компетенции находится Программа развития дельты реки Меконг.

Начало природоохранному сотрудничеству в рамках АСЕАН заложила принятая в 1977 г. первая субрегиональная Экологическая программа. В 1981 г. была принята Манильская декларация по окружающей среде. В 1985 г. АСЕАН принимает первый региональный международный договор — Соглашение АСЕАН о сохранении природы и природных ресурсов^[4], которое предусматривает обязательство сторон принимать меры по обеспечению устойчивости поддерживающих жизнь систем, а также по сохранению генетического разнообразия и обеспечению устойчивого использования добываемых природных ресурсов, находящихся под их юрисдикцией.

Второй этап развития природоохранной деятельности АСЕАН начинается с принятия третьей региональной экологической программы (АСЕП III). В этот период основной акцент делается на реализацию в рамках региона концепции устойчивого развития. Принимаются:

• — Сингапурская резолюция 1992 г.;
• — Резолюция Бандар Сери Бегаван 1994 г.;
• — Джакартская декларация 1997 г. по окружающей среде и развитию;
• — Янгонская резолюция 2003 г.;
• — Резолюция Себу 2006 г. по устойчивому развитию.

В целях борьбы с трансграничным загрязнением атмосферного воздуха в 2002 г. страны АСЕАН подписали Соглашение о трансграничном переносе дымового загрязнения^[5] (в силу не вступило). Это Соглашение создает новый орган — Центр по контролю за трансграничным переносом дымового загрязнения. Под управлением Секретариата, действующего под руководством Конференции Сторон, должен начать функционировать Фонд АСЕАН по контролю за трансграничным переносом дымового загрязнения.

В 1998 г. в рамках АСЕАН на Филиппинах был учрежден региональный Центр по сохранению биоразнообразия, который в 2005 г. был переименован в Центр АСЕАН по биоразнообразию^[6]. Центр призван содействовать сотрудничеству и координации между членами АСЕАН, а также с соответствующими региональными и международными организациями по сохранению, устойчивому использованию биологического разнообразия и справедливому, равноправному распределению выгод от использования этого разнообразия в регионе.

Сохранение паркового хозяйства также входит в зону ответственности Центра. Напомним, что в 1984 г. Декларация по парковому наследию назвала 11 таких парков. Принятая же в 2003 г. новая Декларация по парковому наследию уже содержала список из 28 таких парков. В настоящее время из 336 национальных парков государств-членов АСЕАН в список паркового наследия АСЕАН включены 30, т. е. менее 10%.

Содружество Независимых Государств (СНГ) в своей деятельности по охране окружающей среды опирается на принятое 8 февраля 1992 г. Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды (изменено Протоколом от 7 октября 2002 г.). По этому Соглашению государства «вырабатывают и проводят согласованную политику в области экологии и охраны окружающей природной среды (охраны и использования земель, почв, недр, лесов, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, естественных ресурсов континентального шельфа, экономической зоны и открытого моря за пределами действия национальной юрисдикции)» (ст. 1). Этим же Соглашением был учрежден Межгосударственный экологический совет (МЭС) — единственная структура, координирующая деятельность стран СНГ в области охраны окружающей среды, — который начиная с 2005 г. приостановил свою работу.

В настоящее время разработаны проект нового Соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды и проект нового Положения о МЭС.

Решением Совета глав правительств СНГ от 14 ноября 2008 г. была утверждена Стратегия экономического развития СНГ на период до 2020 г., в которой общей целью обозначено обеспечение экономической, энергетической, продовольственной и экологической безопасности.

В мае 2010 г. в Санкт-Петербурге состоялся третий Невский международный экологический конгресс «Экологизация природопользования — основа модернизации экономики в равновесии с природой», который в своей итоговой резолюции указал, что для успешного решения экологических проблем в СНГ необходимо, в частности, повышение координации совместных действий государств — участников СНГ в рамках международных экологических организаций и соглашений.

Четвертый аналогичный Конгресс состоялся 17 мая 2011 г. Его официальным партнером выступила ЮНИДО. На Конгрессе было сделано Совместное заявление о сотрудничестве между Межпарламентской ассамблеей СНГ и ЮНИДО, цель которого — создание основ, регулирующих взаимодействие сторон в сфере защиты окружающей среды, и разработка новой ответственной промышленной политики в странах СНГ.

Для более полного представления о том, как в рамках СНГ решаются экологические проблемы, необходимо указать на Модельный экологический кодекс для государств-участников СНГ, Общая часть которого была принята 16 ноября 2006 г.^[7], а Особенная — 31 октября 2007 г.^[8]

Североамериканская зона свободной торговли (НАФТА) была образована США, Канадой и Мексикой 1 января 1994 г. Центральным институтом НАФТА является Комиссия по свободной торговле, которой в ее работе оказывает содействие Координирующий секретариат.

В своей практической деятельности участники НАФТА опираются на заключенное в 1993 г. Соглашение о сотрудничестве в области окружающей среды, учредившее Комиссию по сотрудничеству в области окружающей среды (ст. 8). Данное Соглашение, по мнению некоторых исследователей, представляет собой образец интеграции вопросов экологии и торговли в договорах о зонах свободной торговли^[9].

• [1] Об «экологическом следе» см.: Брипчук Μ. М. Потенциал природы как методологическое основание развития и совершенствования международного экологического права // Международное право — International Law. 2010. № 2 (42). С. 8−13.
• [2] Об «экологическом следе» см.: Брипчук Μ. М. Потенциал природы как методологическое основание развития и совершенствования международного экологического права // Международное право — International Law. 2010. № 2 (42). С. 8−13.
• [3] В дальнейшем данный Регламент был изменен Регламентом 933/1999.
• [4] См.: ASEAN Agreement on the conservation of Nature and Natural Resources. Kuala Lumpur, Malaysia, 9 July 1985. URL: aseansec.org/1490.htm
• [5] Cm.: ASEAN Agreement on trans boundary haze pollution. Kuala-Lumpur, Malaysia, 10 June 2002. URL: aseansec.org/pdf/agr_haze.pdf
• [6] См.: Agreement on the establishment of the ASEAN Centre for biodiversity. Bangkok, Thailand, 12 September 2005. URL: aseansec.org/acb_copy.pdf
• [7] См.: Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ. 2007. № 39. Ч. 1. С. 377−434.
• [8] См.: там же. № 41. С. 273−335.
• [9] См., например: Wold С. Evaluating NAFTA and the Commission for Environmental Cooperation: Lessons for Integrating Trade and Environment in Free Trade Agreements // Saint Louis University Public Law Review. 2008. Vol. XXVIII. P. 201−252.