Приобретение прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности

Общая характеристика правового регулирования приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. Основные особенности возникновения прав на земельные участки земельное законодательство предусматривает в отношении земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Одним из способов приобретения гражданами и юридическими лицами права собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, является приватизация. Статья 217 ГК РФ устанавливает, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

Однако в России не был принят специальный федеральный закон, посвященный регулированию отношений исключительно в сфере приватизации земли. Приватизация земли в нашей стране с начала реформирования земельных отношений регулировалась и до настоящего времени регулируется не специальным законом, а различными нормативными правовыми актами в зависимости от оснований приватизации.

Так, в ходе земельной реформы порядок осуществления приватизации земли устанавливался как законами, так и указами Президента России и постановлениями Правительства РФ^[1].

Основания и порядок приватизации земли в Российской Федерации в настоящее время регулируются прежде всего земельным законодательством и в первую очередь ЗК РФ, а также рядом других законов, например: Законом о введении в действие ЗК РФ, Законом об обороте земель, Законом о приватизации имущества и др.

При этом необходимо учитывать, что действие Закона о приватизации имущества не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы.

Следует отметить, что действующее российское земельное законодательство практически не употребляет термин «приватизация» в отношении земельных участков, а использует понятие «приобретение в собственность земельных участков гражданами и юридическими лицами» .

В п. 2 ст. 15 ЗК РФ провозглашается, что граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Несмотря на это положение, земельное законодательство предусматривает различные способы и условия приобретения земельных участков в собственность гражданами и юридическими лицами из государственных или муниципальных земель.

Особенность и сложность правового регулирования процесса приватизации земель в России состоят в том, что законодателем установлены различные правовые режимы приобретения земельных участков в частную собственность не только в зависимости от оснований приватизации, но и от вида субъекта, целей и времени предоставления земельных участков.

Так, действующее законодательство различает граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства; юридических лиц, не указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, среди которых также выделяются отдельные виды, обладающие специальной земельной правосубъектностью: иностранные юридические лица, религиозные организации, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан и др.

Из целей прежде всего выделяются:

• — предоставление земельных участков для сельскохозяйственных целей, в том числе для личных целей граждан, к которым относится ведение личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства;
• — предоставление земельных участков для строительства, в том числе для индивидуального жилищного и индивидуального гаражного строительства;
• — предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством.

Общая характеристика условий приобретения земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. В п. 1 ст. 28 ЗК РФ закреплено общее правило, согласно которому земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии со ст. 20 ЗК РФ, а гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование — но ст. 24 ЗК РФ.

Следует обратить внимание, что данное положение действует с момента вступления в силу ЗК РФ, т. е. с 30 октября 2001 г. До вступления в силу ЗК РФ земельные участки гражданам и юридическим лицам могли предоставляться и на иных вещных правах: гражданам — на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения, юридическим лицам — на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Пункт 2 ст. 28 ЗК РФ в соответствии с принципом платности использования земли в России также устанавливает, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. При этом случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц могут предусматриваться федеральными законами и законами субъектов РФ.

В настоящее время федеральное законодательство предусматривает следующие случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность:

• • приобретение в собственность гражданами земельных участков, которые были предоставлены им до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, а также их наследниками (п. 9.1 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ);
• • приобретение в собственность гражданами фактически используемых земельных участков с расположенными на них жилыми домами, приобретенных ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 06.03.1990 № 1305−1 «О собственности в СССР», по которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы (п. 4 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ);
• • приобретение в собственность земельных участков общероссийскими общественными организациями инвалидов и организациями, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, на которых расположены здания, строения и сооружения, находившиеся на день введения в действие ЗК РФ в собственности данных организаций (п. 2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ);
• • приобретение религиозными организациями в собственность земельных участков, на которых расположены находящиеся в собственности данных организаций здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения (абз. 3 п. 1 ст. 36 ЗК РФ);
• • приобретение в собственность земельных участков, относящихся к имуществу общего пользования, садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан (п. 2 ст. 28 Закона о садоводческих объединениях граждан);
• • приобретение в общую долевую собственность земельного участка, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, который сформирован до введения в действие ЖК РФ и в отношении которого проведен государственный кадастровый учет, собственниками помещений в данном многоквартирном доме (п. 2 ст. 16 Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»);
• • предоставление в собственность земельного участка для строительства лицу, с которым в установленном ГрК РФ порядке заключен договор о развитии застроенной территории (п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ);
• • предоставление в собственность земельных участков гражданам, удостоенным званий Героя Советского Союза, Героя

Российской Федерации или являющимся полными кавалерами ордена Славы, для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества в размерах, устанавливаемых в соответствии с ЗК РФ, но не менее чем 0,20 га в городах и поселках городского типа и 0,40 га в сельской местности (п. 4 ст. 5 Закона РФ от 15.01.1993 № 4301−1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы»);

• предоставление в собственность земельных участков гражданам Российской Федерации, удостоенным звания Героя Социалистического Труда либо награжденным орденом Трудовой Славы трех степеней, для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества в размерах, установленных в соответствии с ЗК РФ, но не менее чем 0,08 га в городах и поселках городского типа и 0,25 га в сельской местности (п. 4 ст. 3 Федерального закона от 09.01.1997 № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы»).

Иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам в соответствии с п. 5 ст. 28 ЗК РФ земельные участки, которые могут быть приобретены ими в собственность, предоставляются в собственность только за плату.

Пунктом 4 ст. 28 ЗК РФ установлено общее правило для органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных распоряжаться земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, согласно которому отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается. Исключения составляют следующие случаи:

• — изъятие земельных участков из оборота;
• — запрет на приватизацию земельных участков, установленный федеральным законом;
• — резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.

Если земельный участок относится к перечисленным землям, он не подлежит приобретению в частную собственность, а отказ уполномоченного органа власти в предоставлении данного участка в собственность будет законным. Перечень оснований отказа данной статьей ЗК РФ установлен как исчерпывающий и не подлежащий расширительному толкованию.

Ограничение в обороте земель регулируется прежде всего ст. 27 ЗК РФ. Земельное законодательство предусматривает два вида ограниченных в обороте земель: изъятых из оборота и ограниченных в обороте. При этом изъятые из оборота земельные участки не подлежат передаче в частную собственность и не могут быть объектами гражданско-правовых сделок, а в отношении ограниченных в обороте земель федеральными законами может допускаться возможность совершения гражданско-правовых сделок и передачи их в частную собственность. Правовой режим ограниченных в обороте земель зависит от специального регулирования на уровне федеральных законов. Если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц, отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц таких земельных участков не допускается.

Помимо перечня изъятых и ограниченных в обороте земель, установленного ст. 27 ЗК РФ, другими федеральными законами в ряде случаев могут устанавливаться прямые запреты на приватизацию отдельных земель или земельных участков, например:

• • п. 8 ст. 27 ЗК РФ запрещает приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования;
• • в соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ не подлежат приватизации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами;
• • Закон об обороте земель устанавливает запрет на приватизацию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами (п. 4 ст. 1);
• • п. 8 ст. 28 Закона о приватизации имущества запрещает приватизацию земельных участков в дополнение к вышеуказанным в составе земель:
• — лесного фонда и водного фонда, особо охраняемых природных территорий и объектов;
• — зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению;
• — в составе земель транспорта, предназначенных для обеспечения деятельности в морских портах, речных портах, аэропортах или отведенных для их развития, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Третьим законным основанием отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является предусмотренный российским земельным и градостроительным законодательством достаточно новый правовой механизм, способный оказывать существенное влияние на оборотоспобность земельных участков, — резервирование земель для государственных или муниципальных нужд. Земли и земельные участки, зарезервированные в установленном порядке, также не подлежат предоставлению в частную собственность. Основания и порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд будут рассмотрены в главе, посвященной ограничениям прав на землю.

Способы приобретения прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. В действующем российском законодательстве можно выделить четыре основных способа приобретения в собственность или в аренду земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности:

• — оформление в собственность или в аренду земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам до вступления в силу ЗК РФ (так называемое переоформление нрав);
• — приобретение в собственность или в аренду земельных участков собственниками зданий, строений, сооружений, находящихся на этих участках;
• — первичное предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность или в аренду гражданам и юридическим лицам для строительства и для целей, не связанных со строительством;
• — приобретение земельных участков одновременно с приватизацией государственного и муниципального имущества в порядке, установленном Законом о приватизации имущества.

Рассмотрим основания и порядок приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, устанавливаемые земельным законодательством в каждом указанном случае.

• [1] См., например: Закон РСФСР от 23.11.1990 № 374−1 «О земельной реформе»; Закон РФ от 23.12.1992 № 4196−1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»; указы Президента РФ от 27.12.1991 № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», от 02.03.1992 № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан», от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», от 07.03.1996 № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»; постановление Правительства РФ от 29.12.1991 № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» и др.