Устав муниципального образования как особый источник муниципального права

По отношению ко всем другим местным нормативным правовым актам устав муниципального образования обладает особой юридической природой.

Сам по себе устав как разновидность источников права имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства. Он используется на различных уровнях нормативного правового регулирования (федеральный, субъектов РФ, локальный уровень) и, по общему мнению, рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Действующим законодательством предусмотрены различные случаи принятия уставов как одной из форм нормативных правовых актов, призванных урегулировать организацию и порядок деятельности в определенной сфере государственного управления (Устав железнодорожного транспорта^[1], Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта^[2]), установить статус края, области (ст. 66 Конституции РФ), учредить организацию (предприятие) в качестве юридического лица (ст. 52 ГК РФ), создать общественное объединение (ст. 20 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях») и т. п. При этом в каждом конкретном случае законодательство определяет специфичные требования к содержанию и реже к форме того или иного устава. Но все они обладают и некоторыми общими характеристиками как особый вид нормативных правовых актов, которые призваны закрепить организацию, устройство той или иной социальной системы, установить правовые основы ее функционирования, т. е. закрепить ее правовой статус.

Не является в этом отношении исключением и устав муниципального образования. Сам по себе институт муниципальных уставов появился у нас с началом реформирования власти на местах — переходом к системе местного самоуправления. Первый опыт разработки таких документов был приобретен после принятия Закона РФ от 6 июля 1991 г. № 1550−1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». В соответствии со ст. 5 данного Закона предусматривалась необходимость принятия уставов о местном самоуправлении, предмет которых был определен этой же статьей достаточно узко, что вытекало из самого названия акта не как устава муниципального образования в целом, а лишь устава о местном самоуправлении. Такими уставами предусматривались, в частности, необходимость конкретизации функций, порядка работы, системы и структуры местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, а также организация территориального общественного самоуправления населения. Сам перечень вопросов, которые определяли содержание ранее действовавших уставов, свидетельствовал, что все они (уставы) были своего рода чиновничье-бюрократическими документами: они касались лишь вопросов организации управления на местном уровне, дележки «пирога власти» между различными органами и должностными лицами. При этом не затрагивалась широкая сфера других отношений в области местного самоуправления, в том числе с участием отдельных граждан, реализацией ими прав и свобод по месту жительства.

Принципиальным образом изменились требования к уставам с принятием Федерального закона № 154-ФЗ, который предусмотрел, что это должен быть устав не просто организации управления на местном уровне, а устав муниципального образования. Нормативные характеристики уставов, закрепленные в названном Федеральном законе, получили развитие в Федеральном законе № 131-ФЗ.

Из действующего законодательного регулирования, касающегося требований к уставу муниципального образования (это, прежде всего, ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ), можно сделать вывод о конституирующем значении устава для местного самоуправления соответствующей территории. Это своего рода муниципальная конституция, что проявляется в самом характере и назначении данного вида актов местного нормотворчества.

Во-первых, устав муниципального образования обладает признаками учредительного документа. Исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, устав определяет (учреждает) саму систему местного самоуправления, структуру его органов. Причем это решается на основе полной самостоятельности, независимости от государственных органов. Как акт учредительного характера устав призван придать фактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой, юридический характер.

Во-вторых, особенностью устава муниципального образования является то, что он принимается представительным органом местного самоуправления при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава) либо — в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан (ч. 3 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ). В этом плане устав муниципального образования обладает повышенной легитимностью, его положения должны получать полную поддержку со стороны большинства населения.

При этом субъекты РФ вправе в порядке конкретизации норм федерального законодательства создавать дополнительные гарантии легитимности уставов муниципальных образований, конкретизировать формы участия населения в выработке и обсуждении их проектов^[3].

В-третьих, устав муниципального образования по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в какой-либо одной сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов. Но при этом устав не должен давать исчерпывающую регламентацию соответствующих отношений; призван обеспечивать закрепление прежде всего их основ, что не только не исключает, но предполагает необходимость их последующего регулирования.

Из этого вытекает следующая особенность устава муниципального образования — его способность быть основой дальнейшего местного нормотворчества и, соответственно, высшая юридическая сила по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования (ч. 2 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ теперь прямо закрепляет за уставом муниципального образования качество высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов). В этом же плане можно рассматривать и системообразующие функции устава.

Все это является свидетельством того обстоятельства, что устав муниципального образования призван быть нормативноправовым носителем наиболее значимых ценностей муниципальной демократии, он обладает характеристиками своего рода местной (муниципальной) конституции, является основным законом жизни городских и сельских поселений.

Определяя методологические, концептуальные подходы к анализу особенностей нормативного содержания данного вида источников муниципального права, необходимо учитывать, что муниципальное образование как субъект и одновременно объект местного нормотворчества является сложной социальной системой. Без учета этого обстоятельства невозможны системное видение и комплексный подход к решению всех тех вопросов, которые должны получить разрешение в уставе муниципального образования.

Стержневыми компонентами соответствующей социальной системы как объекта муниципально-правового регулирования являются: местное население — наиболее важный, человеческий компонент муниципального образования как социальной системы; территория — со всеми ее природно-географическими, хозяйственно-экономическими и другими характеристиками — как материальная основа существования и развития муниципального образования, пространственный предел существования муниципальной социальной системы; муниципальная власть — функциональное выражение муниципального образования, характеризующее степень упорядоченности, уровень и качественные характеристики его управляемости как системы.

Устав муниципального образования как раз и призван закрепить, установить организацию, устройство этих системных компонентов в их единстве и взаимосвязи. В этом плане устав муниципального образования — это не просто свод нормативных положений для органов местного самоуправления и муниципальных служащих, которыми они должны руководствоваться в своей деятельности. При всей важности данной стороны его содержания (которой и исчерпываются тексты некоторых уставов муниципальных образований) это должен быть своего рода основной закон муниципалитета и всех его жителей. Устав — это отражение души, исторических, культурных и иных особенностей сельского, городского поселения, а не просто закрепление организационно-правовых структур системы местного управления. Одним словом, устав муниципального образования должен иметь в качестве главного адресата все местное сообщество и каждого жителя в отдельности.

Такой подход следует и из требований действующего законодательства о местном самоуправлении, в том числе из ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ. В ней определяется перечень вопросов из десяти пунктов, которые в обязательном порядке должны быть закреплены в уставе. Уставом муниципального образования могут регулироваться и другие вопросы организации местного самоуправления, компетенции и порядка деятельности его органов и должностных лиц в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Вместе с тем устав муниципального образования — это не свод нормативных документов, а лишь один, хотя и наиболее важный для муниципальной демократии правовой акт. Он закрепляет наиболее значимые и принципиальные вопросы организации и функционирования муниципального образования. Но это не означает, что на все пункты ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ в уставе должны быть даны исчерпывающие ответы. По юридической природе устав муниципального образования призван реализовать обобщенное регулирование вопросов местного значения, которое в последующем должно быть детализировано в текущем муниципальном нормотворчестве. Если речь идет, например, о такой важной сфере, как управление и распоряжение муниципальной собственностью, то уставом должны быть предусмотрены разработка и принятие специального акта — положения об управлении и распоряжении объектами муниципальной собственности. Таких документов нормативного характера, которые принимаются в развитие устава каждого муниципального образования, насчитывается несколько десятков.

В связи с анализом порядка принятия устава муниципального образования обращает на себя внимание прежде всего то обстоятельство, что Федеральный закон № 131-ФЗ в отличие от прежнего законодательства прямо не предусматривает принятия устава муниципального образования на местном референдуме, относя решение данного вопроса к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п. 1 ч. 10 ст. 35, ч. 3 ст. 44). Нельзя не согласиться, что принятие устава непосредственно населением в большей степени соответствует самой природе местного самоуправления, последовательной реализации конституционного принципа самостоятельного решения гражданами вопросов местного значения^[4]. В то же время из Федерального закона № 131-ФЗ нет оснований выводить запрет на принятие устава непосредственно населением. Если же иметь в виду, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», обладающий приоритетом в регулировании данной сферы общественных отношений, закрепляет исчерпывающий перечень вопросов, которые не могут быть предметом референдумов в Российской Федерации, и в него принятие устава муниципального образования не входит, это может быть дополнительным аргументом в пользу того, что устав муниципального образования — в силу его особой природы и юридической силы — вполне может быть принят на референдуме.

Может, однако, возникнуть вопрос о допустимости внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования, принятый на местном референдуме, решениями представительного органа местного самоуправления. Подходы к его решению были сформулированы Уставным судом Свердловской области в одном из своих решений. Осуществляя толкование норм ст. 94 Устава Свердловской области в части права представительного органа местного самоуправления вносить изменения и дополнения в устав муниципального образования, принятый на местном референдуме, Уставный суд указал следующее^[5]: «Толкуемое положение предусматривает два способа принятия устава муниципального образования — представительными органами местного самоуправления и всем населением в ходе референдума, однако, прямо не определяет в каких случаях устав муниципального образования принимается тем или иным способом. Вместе с тем юридическая сила устава муниципального образования не зависит от способа его принятия: Устав, принятый на референдуме, и устав, принятый представительным органом, имеют одинаковую юридическую силу. Это касается и отдельных норм устава. Поэтому представительный орган местного самоуправления действующим федеральным и областным законодательством не лишен права реализовать свою инициативу по внесению изменений в устав муниципального образования. Если непосредственно в уставе муниципального образования правомочие по принятию изменений и дополнений в устав предоставлено представительному органу, то он имеет право вносить в него изменения и дополнения с соблюдением процедуры, предусмотренной уставом. При этом не имеет значения, в каком порядке устав принят — на референдуме или выборным представительным органом местного самоуправления» .

Принятый устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию, только после этого он вступает в силу. Но условием вступления в силу является, кроме того, его государственная регистрация. Смысл государственной регистрации заключается в том, чтобы проверить, как это указывается в ч. 6 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ, соответствует ли устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъекта РФ, а также соблюдена ли процедура его принятия.

В отличие от ранее существовавшего регулирования в соответствии с Федеральным законом № 154-ФЗ, когда установление порядка регистрации устава муниципального образования относилось к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ (и. 16 ст. 5), теперь регистрация устава муниципального образования проводится в органах юстиции субъекта РФ в порядке, установленном федеральным законом (ч. 6 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ). В связи с этим остается открытым вопрос, может ли расцениваться соответствующее изменение в правовом регулировании как преодоление законодателем правовой позиции о порядке государственной регистрации устава муниципального образования, сформулированной в Определении Конституционного Суда РФ от 31 мая 1999 г. № 60−0. В нем Конституционный Суд пришел, в частности, к выводу о том, что установление порядка регистрации устава муниципального образования (в том числе определение того, какой государственный орган ее осуществляет) составляет предмет ведения субъекта РФ и находится вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. То есть в этом вопросе субъекты РФ, по смыслу ст. 73 и 76 (ч. 4) во взаимосвязи со ст. 5 (ч. 3), 71, 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 1, 2, 3,5 и 6) Конституции РФ, обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование.

Анализируя природу устава муниципального образования, важно также учитывать, что он является не просто одним из актов муниципального нормотворчества. По своим юридическим, социально-политическим характеристикам это также важный компонент нормативного материала единой в своей основе конституционной модели муниципальной демократии в Российской Федерации. В нее органически вплетаются в соответствии с требованиями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права.

• [1] Федеральный закон от 10 января 2003 г. Х" 18-ФЗ.
• [2] Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ.
• [3] В этом плане небесспорным является одно из решений Конституционного Суда Республики Адыгея, касающееся данной проблемы. В запросе прокурора Республики Адыгея в Конституционный Суд Республики Адыгея оспаривалась конституционность ряда положений Закона Республики Адыгея «О местном самоуправлении» от 8 октября 1997 г., среди которых положение о праве общественных и политических объединений граждан, зарегистрированных на данной территории, и местных отделений республиканских объединений и партий вносить проекты устава и предложения по нему в представительный орган местного самоуправления (п. 2 ч. 4 ст. 12). Прокурор полагая, что эти нормы противоречат Конституции Республики Адыгея и федеральному законодательству. Конституционный Суд Республики Адыгея признал эту позицию прокурора правомерной, указав следующее: согласно и. 2 ст. 8 Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Как видно из содержания названного Федерального закона, он не предусматривает право общественных и политических объединений граждан на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Такое право общественных и политических объединений граждан также не предусмотрено Конституцией Республики Адыгея. Следовательно, положения и. 2 ч. 4 ст. 12 Закона Республики Адыгея «О местном самоуправлении» не соответствуют Конституции Республики Адыгея. См.: Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 15 июня 2001 г. // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2001. № 6.
• [4] См., например: Выдрин И. В. Муниципальное право России: учебник для вузов. М., 2004. С. 107.
• [5] См.: постановление Уставного суда Свердловской области от 24 декабря 1998 г. // Областная газета. 1998. 29 дек.