Советский опыт государственного программирования

Распространившееся за постсоветское время определенное разочарование способностью программ быть эффективным инструментом государственной политики в значительной степени связано с практикой применения программного подхода как некой ширмы для получения дополнительных бюджетных средств. В 1990;е гг. программы создавались, как правило, не для использования описанных выше возможностей, а для получения средств, необходимых для поддержания «на плаву» подопечных предприятий, организаций и решения текущих проблем регионов. Нередко программы представляли собой легальный способ обналичивания денег для обогащения высокопоставленных чиновников. Одной из причин неудач в реализации многих программ было неумение прагматично сформулировать цели и спланировать на перспективу процесс их достижения с привлечением как государственных, так и коммерческих организаций при соответствующей их заинтересованности. Формально невыполнение многочисленных федеральных, региональных и местных программ чаще всего объяснялось недостаточным бюджетным финансированием. Однако реальные причины обычно были связаны с незаинтересованностью чиновников и их неумением правильно определить приоритеты в соответствии с имеющимися финансовыми и иными ресурсами. Отсюда часто упоминаемая экспертами неспособность министерств и ведомств сформировать пакет программ, адекватный реальной структуре наиболее острых социально-экономических проблем и соответствующий реальным финансовым возможностям государства.

Одним из существенных недостатков всех федеральных (как и большинства региональных) программ следует назвать отсутствие глубокого анализа соотношения их целей и результатов, достигнутых в ходе реализации предыдущих программ. Так, ни в одной федеральной программе сколько-нибудь серьезно не оценивалась эффективность предыдущих программ в данной целевой области, зачастую даже не перечислялись мероприятия, которые были или не были выполнены при реализации этих программ.

Разрабатываемые в данный период федеральными, региональными и муниципальными органами документы, по сути, не являлись программами, хотя и использовали соответствующую терминологию. Скорее они представляли собой традиционные планы мероприятий, для которых были характерны:

— нечеткость определения конечных целей, делающая невозможным контроль их достижения;

неполнота мер, предусматриваемых для получения желаемых результатов;

• — отсутствие подотчетности за реализацией программных мер;
• — необоснованность сроков реализации мероприятий;
• — нереалистичпость заявленных мероприятий из-за их ресурсной необеспеченности.

В определенном смысле возникшие в процессе перехода к рыночной экономике трудности являлись следствием действия сложившихся еще в советское время традиций. Очевидно, что для понимания современных задач использования программного метода в государственном управлении необходимо знать позитивные и негативные стороны советского опыта государственного программирования.

Попытки использовать программный подход в отечественном планировании имели место еще в 20−30 гг. прошлого века (план ГОЭЛРО^[1], создание Урало-Кузнецкого комбината, освоение Хибин, строительство крупного промышленного центра в Комсомольске-на-Амуре и др.). В конце 50-х — начале 60-х гг. была предпринята неудачная попытка перенести народно-хозяйственное планирование преимущественно на территориальный уровень в связи с обострением проблемы ведомственной разобщенности государственного управления. В середине 60-х гг. был произведен резкий поворот к отраслевому принципу управления, что, несмотря на ряд положительных изменений, вновь актуализировало вопрос комплексного развития народного хозяйства. Все это создало предпосылки к все более широкому использованию программных методов для решения проблем межотраслевого, комплексного характера как дополнение к отраслевому народно-хозяйственному планированию.

В 1960—1980;е гг. программы получили широкое распространение как важнейшие составные части государственных перспективных планов экономического и социального развития. В их составе выделялись научнотехнические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отдельных территориально-промышленных комплексов. Исходную базу для программных разработок в этот период составляли такие крупномасштабные предплановые обоснования, как Комплексная программа научно-технического прогресса СССР и сто социально-экономических последствий на прогнозный период до 20 лет и Генеральная схема развития и размещения производительных сил СССР на прогнозный период до 15 лет. Программы разрабатывались как в целом по стране, так и, но отдельным отраслям промышленности, сельского хозяйства, транспорта, по союзным и автономным республикам, автономным областям и округам, краям, областям и городам общесоюзного значения, территориально-промышленным комплексам.

Таким образом, происходило формирование программного элемента государственных планов, включавшее: отбор перечня важнейших проблем, подлежащих программной разработке; разработку целевых комплексных программ; отражение комплексных программ в государственных планах. В результате программы стали входить в состав народно-хозяйственных планов как отдельные приложения.

Вопросы целевого финансирования программ обычно решались в контексте реализации указанных планов, в том числе за счет перераспределения финансовых и материальных ресурсов между отраслями и регионами. Такое перераспределение ресурсов в уже утвержденных планах было нередким явлением, особенно в случаях, когда на уровне ЦК КПСС и Совета министров СССР принимались внеочередные решения о новых целевых программах — развития Нечерноземной зоны РСФСР, продовольственной, химизации народного хозяйства, производства товаров народного потребления, жилищной и др. В конечном итоге эта практика в условиях дефицита ресурсов приводила к срыву финансирования программных мероприятий и хроническому невыполнению государственных планов. Вместе с тем в целом достаточно успешно реализовывались программы развития производительных сил в Оренбургском, Южно-Якутском, Южно-Таджикском территориально-промышленных комплексах, районе Курской магнитной аномалии. Колоссальный объем работ был выполнен в 1970—1980;е гг. по строительству Байкало-Амурской железнодорожной магистрали.

Однако большинство программ нe было подкреплено соответствующими материально-техническими и финансовыми ресурсами, при их подготовке игнорировались реальные возможности народного хозяйства страны и отдельных региональных систем к восприятию соответствующих программных нагрузок. Зачастую государственные и партийные органы через реализацию программ пытались получить «мгновенные» хозяйственные и социальные результаты, которые в силу самой природы и временной логики общегосударственных и региональных программ не могли быть получены. Министерства и ведомства оценивали предписываемые программные задания с точки зрения своих интересов и, если эти задания не вписывались в сложившийся образ их действий, то игнорировали их.

Мероприятия программ доводились предприятиям директивным путем, основывались в первую очередь на отраслевых разработках и предложениях. Ресурсная обеспеченность этих программ включала только отраслевые материально-финансовые возможности. Наиболее ответственная, решающая часть программ — пограничные межотраслевые вопросы, связанные с решением экономических и социальных задач общегосударственного и регионального значения, оказывалась без соответствующего финансового и материального обеспечения. Директивный характер выбора проблем для программной проработки вместо научного анализа, понимание программного метода только как составной части планирования без формирования системы управления программой приводило к низкой результативности использования программного подхода в период существования плановоадминистративной системы.

• [1] Сокр. от Государственная комиссия по электрификации России.