Федеративная структура источников муниципального права

Система источников муниципального права имеет ярко выраженную федеративную структуру. Это следует из характера распределения нормотворческих полномочий в области местного самоуправления между Федерацией и ее субъектами. Как закреплено в п. «н» ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Соответствующая формула определения предмета совместного ведения, использованная конституционным законодателем, допускает различные варианты истолкования в части воздействия на муниципальные отношения. Это могут быть: практически все вопросы, связанные с установлением местного самоуправления; общие принципы организации местного самоуправления; общие принципы организации системы органов местного самоуправления и т. п. В зависимости от избранного подхода будет существенно разниться и круг вопросов, подлежащих решению органами государственной власти.

Практика, однако, выработала устойчивый подход к пониманию рассматриваемой нормы Конституции РФ, что выразилось уже в самом наименовании основополагающего федерального законодательного акта, посвященного местному самоуправлению: как в первоначальном виде, так и в действующей редакции он регулирует общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Это в полной мере соответствует правовым позициям Конституционного Суда, касающимся нормативного содержания п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции^[1].

Установление «общих принципов организации местного самоуправления» предполагает прежде всего законодательную конкретизацию: во-первых, конституционных предписаний общего характера, определяющих принципы конституционного строя, основы правового регулирования публичной власти, публичной собственности, правового положения личности и коллективов в той их части, в какой они являются значимыми, предопределяют отношения публично-территориальной самоорганизации населения (в частности, ст. 1−5, 7, 8, 13−15 Конституции РФ); во-вторых, конституционных основ местного самоуправления как самостоятельного конституционного института (ст. 12, 130- 133 Конституции РФ). Законодатель, таким образом, обладает достаточно широкими регулятивными возможностями в муниципальной сфере и вправе определять, в частности, правовые, территориальные, организационные, экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, что, конечно, не исключает и собственного муниципального правотворчества в этих сферах.

В этом плане в структурной характеристике источников муниципального права ярко просматриваются три «этажа» нормативно-правового регулирования, каждый из которых имеет свой основной системообразующий центр, т. е. главный для данного уровня нормативный правовой акт.

На высшем федеральном уровне таким актом является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Само его название и содержание подчеркивают системообразующее и в некотором смысле кодификационное назначение этого акта: изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается нс иначе как путем внесения в него изменений и дополнений (ч. 2 ст. 4). Такое положение Федерального закона № 131-ФЗ в системе источников муниципального права, утверждающее его приоритет перед другими федеральными законами в пределах данного предмета правового регулирования, не может рассматриваться как нарушение установленной Конституцией РФ иерархии нормативных правовых актов, поскольку основано на общеправовом принципе приоритета специального закона и одновременно на объективной специфике и уровне правового развития муниципальных отношений, приобретающих все большую степень единства и однородности и требующих применения специфических, укладывающихся в систему конституционных принципов организации и функционирования местного самоуправления методов правового воздействия. Возможность установления федеральным законодателем приоритета одного федерального закона перед другим обусловлена также нормой п. «п» ст. 71 Конституции РФ, относящей к ведению Российской Федерации федеральное коллизионное право, и подтверждена практикой Конституционного Суда РФ. Из этой практики следует, что «федеральный законодатель — в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, — проводя кодификацию норм, регулирующих однородные общественные отношения, вправе установить приоритет соответствующего кодификационного акта перед иными федеральными законами в регулировании этих общественных отношений»^[2]

Наиболее важными действующими источниками муниципального права федерального уровня, наряду с Федеральным законом № 131-Ф3, следует назвать Закон о муниципальной службе, федеральные законы от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Но для правовой регламентации местного самоуправления важное значение имеют и другие законы, не относящиеся к специальным актам муниципального права. Это, например, ГК РФ, БК РФ, Закон о ЗАТО, Закон об основных гарантиях избирательных прав, федеральные законы от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» и др.

На этом же, федеральном, уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, которые также являются важными источниками муниципального права. Это прежде всего указы Президента РФ, например, от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», от 2 ноября 2007 г. № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» и др. К специфическому источнику права можно отнести также ежегодные Послания Президента РФ о положении в стране, основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции). В этих посланиях определяются основные проблемы развития местного самоуправления, способы их решения.

Нормы муниципального права (главным образом декларативного, рекомендательного характера) могут содержаться в постановлениях палат Федерального Собрания, которые в этом случае также относятся к источникам муниципального права. Это, например: постановление Государственной Думы от 28 апреля 2000 г. № 362−111 ГД «Об Обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации „К исполняющему обязанности Президента Российской Федерации В. В. Путину, руководителям органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, руководителям органов местного самоуправления о мерах по усилению социально-правовой защиты ветеранов и пожилых людей“», постановления Совета Федерации от 16 мая 2001 г. № 164-СФ «Об итогах работы „Круглого стола“ на тему „Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления“»; от 19 апреля 2000 г. № 90-СФ «Об итогах работы конференции по проблемам взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях»; от 16 февраля 2000 г. № 19-СФ «Об информации Правительства Российской Федерации о мерах, но компенсации субъектам Российской Федерации затрат на содержание объектов социальной сферы и жилого фонда, переданных в ведение органов местного самоуправления» и др.

К источникам муниципального права относятся содержащие муниципально-правовые нормы постановления Правительства РФ, например от 31 декабря 2004 г. № 903 «Об утверждении Правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления», от 11 ноября 2006 г. № 670 «О порядке предоставлення органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования», от 18 сентября 2013 г. № 821 «Об утверждении Правил принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка, предоставленного государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук, созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им учреждений), при его ненадлежащем использовании». Еще более ограниченное значение источников муниципального права имеют нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти^[3].

В системе ранее действовавшего федерального законодательного регулирования местного самоуправления основным уровнем развития и кодификации муниципального законодательства являлись субъекты РФ, которые обладали широкими регулятивными возможностями воздействия на муниципальные отношения, тогда как федеральный законодатель определял лишь общие, принципиальные нормы и правила в этой сфере (фактически осуществлял рамочное правовое регулирование). В обновленном федеральном законодательстве о местном самоуправлении — Федеральный закон № 131-ФЗ и основанные на нем федеральные законодательные акты — использован иной, отличный от прежнего, подход к разграничению нормотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Федеральный закон № 131-ФЗ не закрепляет, как это было ранее, исчерпывающий перечень полномочий федеральной и региональной государственной власти по вопросам местного самоуправления, а определяет эти полномочия через указание на их родовые признаки.

Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления отнесено: а) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации; б) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных и региональных органов государственной власти и их должностных лиц в области местного самоуправления; в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном этим Федеральным законом (ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ).

В свою очередь, на органы государственной власти субъектов РФ возложены полномочия по: а) правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом; б) правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; в) правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ; г) правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ в порядке, установленном данным Федеральным законом (ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ).

Нетрудно заметить, что полномочия как Российской Федерации, так и субъектов РФ в области местного самоуправления в условиях действующего правового регулирования ограничены лишь общими рамками конституционного разграничения компетенции, которое имеет характер норм-принципов, нуждающихся в конкретизации и детализации. При таком подходе органы государственной власти фактически наделяются правом самостоятельно устанавливать объем своих полномочий в области местного самоуправления, что существенно увеличивает возможности произвольного расширения государственных начал в муниципальной сфере. Причем это касается прежде всего федеральных органов государственной власти: ведь полномочия субъектов РФ в области местного самоуправления, сформулированные в обобщенной форме, по буквальному смыслу ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ могут осуществляться только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено данным Законом. Иными словами, сами по себе положения действующего Федерального закона № 131-ФЗ фактически могут рассматриваться как вводящие презумпцию принадлежности государственных регулятивных полномочий в области местного самоуправления Российской Федерации в целом, а для субъектов РФ предполагается в этом случае своеобразный «разрешительный» режим нормотворчества в указанной сфере. Это подтверждается тем, что по многим вопросам Федеральный закон № 131-ФЗ содержит весьма детальные, императивные и, но существу безальтернативные решения (например, в отношении структуры органов местного самоуправления, форм территориальной организации местного самоуправления и др.), не оставляя «свободного места» для самостоятельного (дополнительного) правового регулирования субъектами РФ.

Однако такое понимание разграничения предметов ведения в сфере местного самоуправления между Российской Федерацией и ее субъектами противоречило бы положениям Конституции РФ, прежде всего содержащимся в п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76. В своей взаимосвязи они, являясь нормами прямого действия, напрямую наделяют субъекты РФ нормотворческими полномочиями по вопросам местного самоуправления как относящимся к предмету совместного ведения, исключая монополизацию нормотворческих полномочий в соответствующей сфере на федеральном уровне государственной власти. Из этого исходит в своей практике и Конституционный Суд^[4]; более того, в его решениях сформулирована правовая позиция «о возможности „включения“ в соответствующий правотворческий процесс — в рамках конституционного разграничения предметов ведения и полномочий — и муниципальных образований в порядке „опережающего“ нормативного правового регулирования»^[5].

Таким образом, следует исходить из того, что субъекты РФ вправе участвовать в правовом регулировании местного самоуправления и в тех случаях, когда это прямо не предусмотрено федеральным законодательством, не нарушая при этом норм федерального права; они могут не только воспроизводить в своем регулировании федеральные законоположения и определять в нормативной форме порядок их реализации (исполнения), но и развивать и конкретизировать их нормативное содержание применительно к условиям данного региона, могут устанавливать дополнительные в сравнении с общефедеральными гарантии муниципальных прав, если это не влечет за собой нарушения других конституционных прав и свобод. При этом субъекты РФ во всяком случае не вправе ограничивать права местного самоуправления, поскольку это является исключительной конституционной прерогативой федерального законодателя.

Изменения, произошедшие в федеральном законодательстве, привели к тому, что в подавляющем большинстве субъектов РФ были отменены базовые региональные законы о местном самоуправлении (при сохранении общих, как правило, дублирующих нормы федерального права, положений в конституциях и уставах). Вместо них приняты и действуют законодательные акты, обеспечивающие реализацию отдельных положений Федерального закона № 131-ФЗ и регулирующие отдельные, точечные вопросы муниципальной жизни (например, устанавливающие наименования органов местного самоуправления муниципальных образований на территории субъекта РФ, порядок выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы, порядок совершения нотариальных действий главами администраций муниципальных образований и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления, определяющие гарантии осуществления полномочий депутатов выборных лиц местного самоуправления, и т. п.)^[6]. Исключения из этого правила носят единичный характер (общие законы об организации местного самоуправления в субъекте РФ приняты в Республиках Бурятия, Калмыкия, Чувашия, в Оренбургской области)^[7], но именно они, как представляется, заслуживают одобрения с точки зрения того, каким образом должно быть организовано нормативно-правовое пространство местного самоуправления в России как правовом федеративном государстве. Эти и им подобные региональные законы обеспечивают полноту и последовательность в сложноустроенной системе муниципального законодательства, формируют своего рода переходное звено между федеральным и муниципальным уровнями правового регулирования муниципальных отношений, что позволяет нормотворческим субъектам местного самоуправления лучше сориентироваться в правовом регулировании и найти оптимальные именно в условиях данного субъекта РФ регулятивные решения; наконец, такого рода акты позволяют сформировать дополнительный, региональный уровень государственноправового гарантирования местного самоуправления и тем самым упрочить механизм охраны и защиты муниципальных прав.

• [1] См., например: абз. 1 п. 2 мотивировочной части Постановления от 30 мая 1996 г. № 13−11; абз. 6 п. 5 мотивировочной части Постановления от 24 января 1997 г. № 1-П; абз. 1 п. 3 мотивировочной части Постановления от 16 октября 1997 г. № 14-П; абз. 2 и 3 мотивировочной части Определения от 19 февраля 2009 г. № 136-О-О.
• [2] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П.
• [3] В качестве примера такого рода актов можно привести приказ Минюста России от 27 декабря 2007 г. № 256 «Об утверждении Инструкции о порядке совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и муниципальных районов и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений и муниципальных районов», приказ Минсельхоза России от 11 октября 2010 г. № 345 «Об утверждении формы и порядка ведения похозяйственных книг органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов» .
• [4] См., например: Постановления Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. № 15−11; от 11 ноября 2003 г. № 16−11; Определение Конституционного Суда от 10 апреля 2002 г. № 92−0.
• [5] См.: абз. 3 и 4 п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П; п. 3.3 мотивировочной части и п. 1 резолютивной части Определения Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. № 214−0-11.
• [6] См., например: законы Московской области от 30 марта 2005 г. № 96/2005;03 «Об обеспечении реализации отдельных положении Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» (Ежедневные Новости. Подмосковье. 2005. 31 марта), от 31 марта 2005 г. № 98/2005;03 «О наименованиях органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области» (Ежедневные Новости. Подмосковье. 2005. 2 апреля), от 11 ноября 2002 г. № 118/2002;03 «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности или должности муниципальной службы в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований Московской области» (Ежедневные Новости. Подмосковье. 2002.15 ноября), от 17 июля 2009 г. № 99/2009;03 «О совершении нотариальных действий главами администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений в Московской области» (Ежедневные Новости. Подмосковье. 2009. 29 июля), от 18 сентября 2009 г. № 107/2009;03 «О гарантиях осуществления полномочий депутатами Советов депутатов муниципальных образований Московской области, членами выборных органов местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления муниципальных образований Московской области» (Ежедневные Новости. Подмосковье. 2009. 26 септ.).
• [7] См.: Закон Республики Бурятия от 7 декабря 2004 г. № 896-Ш «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия» // Информационный бюллетень Народного Хурала Республики Бурятия. 2004. № 21; Закон Республики Калмыкия от 23 ноября 2011 г. № 308-IV-3 «О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Республике Калмыкия» // Хальмг унн. 2011. 24 нояб.; Закон Чувашской Республики от 18 октября 2004 г. № 19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» // Собрание законодательства Чувашской Республики. 2004. № 10. Ст. 576; Закон Оренбургской области от 21 февраля 1996 г. «Об организации местного самоуправления в Оренбургской области» // Южный Урал. 2005. 5, 8 февр.