Механизм продвинутого сотрудничества

Дифференцированная интеграция и продвинутое сотрудничество: общая характеристика

Современный Европейский Союз включает около 27 европейских стран, отношение которых к дальнейшим шагам в направлении углубления европейской интеграции не всегда одинаково. Одни государства-члены могут быть заинтересованы в принятии новых правовых актов ЕС по определенным вопросам; другие, напротив, способны испытывать сомнения или возражать против этого (представители первых в межправительственных институтах ЕС — Европейском совете и Совете ЕС — соответственно голосуют «за» проект, представители вторых — «против»).

Разногласия между государствами, таким образом, могут препятствовать развитию интеграционных процессов, особенно в тех случаях, когда учредительные документы ЕС сохраняют требование единогласия для утверждения законодательных и других правовых актов в Европейском совете и Совете ЕС (например, налоговое законодательство ЕС или правовые акты по вопросам ОВПБ), а также когда нужно включение новых положений в учредительные документы ЕС, что требует ратификации со стороны всех государств-членов.

Отсюда возникает потребность внести в деятельность ЕС элементы «дифференцированной интеграции», называемой также «многоскоростной интеграцией», «интеграцией a la carte» (интеграцией по выбору, дословно — как в меню) и т. п. Суть метода дифференцированной интеграции заключается в следующем: заинтересованные государства-члены, которые способны к реализации новых интеграционных проектов, должны получить возможность это делать, не дожидаясь остальных. Государствачлены, которые желают остаться в стороне, не должны им в этом препятствовать.

Дифференцированная интеграция между государствами — членами ЕС осуществляется тремя способами.

Первый — создание специальных механизмов вне рамок ЕС. Речь идет о подписании заинтересованными государствами отдельных (сепаратных) международных договоров, создании организаций и учреждений, которые не являются частью ЕС и его правовой системы.

Наиболее известным примером такого рода механизмов являются Шенгенские соглашения (до 1999 г.), на основе которых между их участниками («Шенгенскими государствами», образующими вместе «Шенгенское пространство», неофициально.

" Шенгенскую зону") был отменен пограничный контроль, начали осуществляться первые мероприятия по формированию общей визовой, иммиграционной политики, политики предоставления убежища гражданам третьих стран, а также по усилению взаимного сотрудничества в области борьбы с преступностью.

Во второй половине 1980;х гг. готовность участвовать в подобных интеграционных мероприятиях выразили только пять государств — членов ЕС (Франция, ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург). Поэтому с целью их юридического оформления заинтересованным государствам пришлось разрабатывать особые международные договоры, подписанные в Шенгене (Люксембург) и вместе называемые «Шенгенские соглашения»: Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах (Шенгенское соглашение 1985 г.) и Конвенция о применении Шенгенского соглашения (Шенгенская конвенция 1990 г.).

На основе Шенгенских соглашений была также создана особая организационная структура — Шенгенский исполнительный комитет (на уровне министров внутренних дел государств-участников) и подчиненные ему вспомогательные органы (рабочие группы и подгруппы по различным вопросам, например, рабочая группа «Виза»),.

Шенгенские соглашения вместе с изданными на их основе правовыми актами Шенгенского исполнительного комитета («Шенгенские достижения») были включены в право ЕС Амстердамским договором 1997 г. (в силе с 1 мая 1999 г.) после того, как их участниками стало подавляющее большинство государств — членов ЕС (Протокол об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского Союза, современное название — Протокол о Шенгенских достижениях, интегрированных в рамки Европейского Союза).

Дальнейшее развитие этих направлений интеграции осуществляется уже в рамках ЕС и его правовой системы — в контексте пространства свободы, безопасности и правосудия, выступающего одной из важнейших сфер внутренней компетенции ЕС (см. 3.4).

Другим примером использования специальных механизмов дифференцированной интеграции служит военно-политическая сфера. В этой сфере еще в 1948 г. на основании Брюссельского пакта была создана особая интеграционная организация, построенная на принципе коллективной самообороны государств-участников, — Западный союз, переименованный в 1955 г. в Западноевропейский союз (ЗЕС). Полноправными членами ЗЕС являлись 10 государств — членов ЕС; остальные участвовали в его работе в качестве ассоциированных членов, наблюдателей или партнеров (статус ассоциированного члена ЗЕС также имела Турция).

После вступления в силу Лиссабонского договора, включившего принцип коллективной самообороны в учредительные документы ЕС (см. 3.5.2), было принято решение о ликвидации ЗЕС. В то же время между отдельными государствами-членами продолжают функционировать совместные военные и иные формирования, используемые для содействия ОПБО ЕС, в том числе в целях проведения военных операций и полицейских миссий Союза в третьих странах, например, «Совместная франко-германская бригада» (с 1990 г.), «Еврокорпус» (с 1995 г.), «Европейские силы жандармерии» (с 2004 г.).

Старейшей интеграционной организацией, объединяющей отдельные государства-члены ЕС, является Бельгийско-люксембургский экономический союз, созданный в 1921 г. Его учредительным документом является Конвенция об учреждении Бельгийско-люксембургского экономического союза, действующая сегодня в новой редакции 2002 г.

Наряду с Бельгийско-люксембургским союзом функционирует Союз Бенилюкс (ранее назывался «Экономический союз Бенилюкс»), Начало его формирования было положено в 1944 г. таможенной конвенцией, которую заменил собой Договор об учреждении Союза Бенилюкс 1958 г. (новая редакция утверждена в 2008 г.).

В соответствии со своим учредительным документом Бенилюкс призван выступать «предвестником» ЕС, т. е. проводить в отношении его трех стран-участниц интеграционные мероприятия, которые в дальнейшем могут быть реализованы на уровне ЕС в целом (например, единая виза Бенилюкса, введенная в 1960 г. и ставшая прообразом Шенгенской визы).

ЕС признает полезность и правомерность существования обоих указанных союзов при условии, что их мероприятия не противоречат праву ЕС. В соответствии со ст. 350 ДФЕС учредительные документы (Договоры) Союза «не препятствуют существованию и завершения процесса формирования региональных союзов между Бельгией и Люксембургом, а также между Бельгией, Люксембургом и Нидерландами — в той мере, в какой цели данных региональных союзов не достигаются путем применения Договоров» .

Среди региональных (или, скорее, субрегиональных) интеграционных образований в Западной Европе, формально не зависимых от ЕС, также заслуживает упоминания Северный совет, который объединяет скандинавские государства — как входящие в состав ЕС (Дания, Финляндия, Швеция), так и не входящие в ЕС (Исландия, Норвегия). Страны — участницы Северного совета еще в 1950;е гг. отменили между собой пограничный контроль (Конвенция об отмене паспортного контроля на границах между Северными странами 1957 г.)^[1]. В настоящее время все они являются частью Шенгенского пространства, в том числе Исландия и Норвегия (на основе специального соглашения с ЕС).

Формально вне рамок ЕС осуществляется интеграция европейских государств (в том числе России и других стран, не входящих в ЕС) в целях формирования общего образовательного пространства («Болонский процесс»). В его основе лежит декларация министров образования европейских стран, принятая на их встрече в итальянском городе Болонье (Болонская декларация 1999 г.).

В контексте развития европейской космической политики, впервые включенной в компетенцию ЕС Лиссабонским договором 2007 г. (см. 3.4), в настоящее время для ЕС представляет особую значимость опыт сотрудничества государств-членов в космической сфере, полученный в рамках Европейского космического агентства (ЕКА).

Европейское космическое агентство было учреждено в 1975 г. путем слияния в одну организацию двух ранее созданных «космических» организаций западноевропейских стран (Европейской организации космических исследований и Европейской организации по подготовке и строительству ракетоносителей космических аппаратов). Его штаб-квартира находится в Париже, а учредительным документом выступает Конвенция о создании Европейского космического агентства 1975 г.

В настоящее время ЕКА объединяет 19 стран, из них подавляющим большинством (17) являются государства — члены ЕС^[2]. Поскольку европейская космическая политика начала разрабатываться именно в рамках ЕКА (ст. 2 Конвенции 1975 г. прямо предусматривает это в качестве важнейшей задачи агентства) ЕС стремится использовать опыт Европейского космического агентства. Основой для этого служат соглашение о сотрудничестве и другие совместные мероприятия, базирующиеся на § 3 ст. 189 ДФЕС («Союз устанавливает любые полезные взаимосвязи с Европейским космическим агентством»).

Применительно к отдельным (секторным) направлениям политики и деятельности ЕС и Авратома важные дополнительные мероприятия осуществляются также в рамках других специализированных организаций и механизмов, в которых участвуют некоторые (не все) государства — члены ЕС, а нередко и иные европейские страны, являющиеся для ЕС «третьими». Это, например, Европейская организация ядерных исследований (ЦЕРН^[3]), учрежденная в 1954 г. и объединяющая 18 государств — членов ЕС плюс Норвегию и Швейцарию, " инициатива Эврика" но поддержке научно-исследовательских проектов, направленных на модернизацию европейской промышленности (начата в 1985 г. и объединяет сегодня свыше 30 государств, в том числе 25 из 27 государств — членов ЕС), Европейская организация по эксплуатации метеорологических спутников (EUMETSAT), созданная в 1986 г. и объединяющая 18 государств — членов ЕС и четыре страны, не входящие в ЕС. В Европейском патентном ведомстве, учрежденном Мюнхенской конвенцией 1973 г. о выдаче европейского патента, в настоящее время участвует большинство европейских стран, в том числе все государства — члены ЕС^[4].

Вторым способом осуществления дифференцированной (многоскоростной) интеграции является создание специальных механизмов в рамках ЕС. В данном случае дополнительные интеграционные проекты реализуются на основании учредительных документов ЕС, но на основании их специальных положений (изъятий) охватывают не все государства-члены.

Важнейшим примером подобных механизмов являются единая валюта (евро) и единая денежная политика в контексте экономического и валютного союза (см. 3.4). По причине нежелания или экономической неготовности части государств-членов перейти на единую валюту зона евро в настоящее время охватывает не всю территорию ЕС (в 2011 г. — 17 из 27 государств-членов). Соответствующие положения учредительных документов и принятые па их основе правовые акты Союза также действуют только в пределах государств-членов, входящих в зону евро.

Другим важным примером служат изъятия для отдельных государств-членов в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, включая положения об отмене пограничного контроля на внутренних границах и единой (Шенгенской) визе, которые ранее содержались в Шенгенских соглашениях.

Наиболее широкие изъятия в этой сфере предоставлены Великобритании и Ирландии, которые сохраняют пограничный контроль на границах с другими государствами-членами, национальные визы. Правовые акты по другим аспектам пространства свободы, безопасности и правосудия действуют в этих государствах-членах только в случае их прямо выраженного согласия (например, правовые акты по вопросам уголовного, уголовно-процессуального права, в области судебного сотрудничества по гражданским делам). Сходные изъятия предоставлены Дании, которая ранее присоединилась к Шенгенским соглашениям и остается частью Шенгенского пространства (Шенгенской зоны).

Как отмечалось выше, Дании также гарантировано право нс участвовать в военных аспектах общей политики безопасности и обороны ЕС, в том числе в проведении военных операций в третьих странах и в деятельности специализированного учреждения военно-технического сотрудничества ЕС — Европейского оборонного агентства.

Преимуществом специальных механизмов дифференцированной интеграции в рамках ЕС является то, что в дальнейшем (после изменения позиции не участвующих государств-членов) они могут перерастать в механизмы интеграции, охватывающие ЕС в целом. Данные механизмы остаются постоянно открытыми для всех государств-членов. С этой целью учредительные документы нс только предусматривают соответствующие изъятия, но и устанавливают правила по их отмене. Например, согласно Протоколу о некоторых положениях в отношении Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии это государствочлен «в любое время может уведомить Совет о своем намерении принять евро». В случае перехода па евро Великобритания будет рассматриваться как обычное государство-член в этой сфере (без изъятий). Такое же право в отдельном протоколе гарантировано и Дании (Протокол о некоторых положениях в отношении Дании).

Примером успешного перерастания частичной интеграции в рамках ЕС в общую является сфера социальной политики. В начале 90-х гг. XX в. при подготовке Маастрихтского договора консервативное правительство Великобритании возражало против наделения ЕС новыми полномочиями в социальной сфере. Из-за этой позиции остальные государства-члены на основании специального протокола к учредительным документам ЕС были вынуждены заключить отдельное соглашение о социальной политике без участия Великобритании. Однако после прихода к власти в Великобритании Лейбористской партии в 1997 г. ее правительство изменило свою точку зрения, и Амстердамский договор 1997 г. инкорпорировал текст указанного соглашения в Договор об учреждении Европейского сообщества (ныне ДФЕС). Тем самым интеграция в социальной сфере из частичной (т.е. охватывающей не все государства-члены) вновь стала общей.

Не исключено, что аналогичные процессы в дальнейшем произойдут и в других указанных выше сферах интеграции, в которых отдельные государства-члены продолжают пользоваться изъятием из общих правил.

Недостатком рассматриваемого способа осуществления дифференцированной интеграции является его сложность. Для закрепления специальных механизмов в рамках ЕС требуется вносить новые положения (в том числе изъятия) в учредительные документы ЕС, что обычно требует длительного времени (подготовка ревизионного договора, его подписание и ратификация всеми государствами-членами — см. 2.5).

Именно с целью упростить возможность для заинтересованных государств-членов развивать более тесную интеграцию по различным вопросам без внесения поправок в учредительные документы, относящимся к компетенции ЕС, Амстердамским договором 1997 г. был предусмотрен ее общий механизм в рамках ЕС. Данный механизм соответственно получил название " продвинутое сотрудничество" ^[5].

Механизм продвинутого сотрудничества означает принятие институтами ЕС правовых актов и других мер только в отношении заинтересованных государств-членов при условии, что их число составляет не менее девяти (т.е. 1 /3 от общего числа действующих государств — членов ЕС).

Порядок установления продвинутого сотрудничества, предусмотренный Амстердамским договором 1997 г., оказался сложным. Поэтому он был усовершенствован Ниццким договором 2001 г. и затем Лиссабонским договором 2007 г.

После вступления в силу Лиссабонского договора базовые правила продвинутого сотрудничества закреплены в специальном разделе IV ДЕС иод названием «Положения о продвинутом сотрудничестве». Нормы этого раздела, состоящего из одной статьи, дополнены и конкретизированы в специальном разделе ДФЕС (раздел III «Продвинутое сотрудничество» части шестой «Институциональные и финансовые положения»).

Первые проекты продвинутого сотрудничества начали реализовываться с 2010 г. Один из них дал возможность издать на уровне ЕС законодательство о введении единого патента^[6]. Ввиду несогласия Испании и Италии с отдельными элементами этого законодательства, которые требуют единогласного утверждения Советом ЕС (т.е. одобрения министрами всех 27 государств — членов Союза), остальные 25 государств-членов инициировали принятие данного законодательства только для них.

На основании данной инициативы Совет ЕС в начале 2011 г. санкционировал установление продвинутого сотрудничества в патентной сфере (Решение 2011/167/ЕС Совета от 10 марта 2011 г., санкционирующее продвинутое сотрудничество в области создания защиты единым патентом^[7]).

Ранее Совет ЕС издал решение, которое санкционировало издание в рамках продвинутого сотрудничества законодательства ЕС по отдельным вопросам международного частного права — законодательства об установлении единообразных правил (коллизионных норм), определяющих, в соответствии с семейным правом какого государства-члена должно проводиться расторжение брака между супругами, имеющими разную гражданскую принадлежность и (или) проживающими в разных странах (Решение 2010/405/ЕС Совета от 12 июля 2010 г., санкционирующее продвинутое сотрудничество в области нрава, подлежащего применению к расторжению брака и раздельному проживанию супругов^[8]). В принятии подобного законодательства выразили желание участвовать 14 государств — членов ЕС (Австрия, Бельгия, Болгария, Венгрия, Германия, Испания, Италия, Латвия, Люксембург, Мальта, Португалия, Румыния, Словения, Франция).

• [1] Бирюков Μ. М. Европейское право до и после Лиссабонского договора. М.: Научная книга, 2010. С. 34.
• [2] Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Румыния, Финляндия, Франция, Швеция, Чехия. Членами ЕКА также являются Норвегия и Швейцария (страны, не входящие в ЕС).
• [3] Аббревиатура от первоначального названия организации: CERN — Conseil еигоре́еп de la recherche nucleaire (франц.).
• [4] Fauchon P. Rapport d’information sur les cooperations specialisees: line voie de progres de la construction europeenne. R 20−22 // Senat de la Repuhlique frangaise. Doc. № 237. Annexe au proces-vervale de la seance du 3 mars 2009 (senat.fr).
• [5] Дословно: усиленное сотрудничество (англ. enhanced cooperation; франц. cooperation renforcee).
• [6] Так называемый «европейский патент», предусмотренный вышеупомянутой Мюнхенской конвенцией 1973 г., на самом деле является совокупностью национальных патентов, которые государства выдают по собственным правилам.
• [7] JO L76 du 22.3.2011. Р. 53.
• [8] JO L 189 du 22.7.2010. Р. 12.