Контроль хода выполнения программы

Координация и подотчетность в ходе выполнения программы

Координация и подотчетность в процессе выполнения государственных программ регулируются целым пакетом нормативных документов. В Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № 588, в качестве основных инструментов государственной политики, обеспечивающих реализацию ключевых государственных функций, достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности называются государственные программы. Согласно Порядку разработка государственных программ осуществляется ответственным исполнителем, как правило, ФОИВ, на основании перечня программ, формируемых Минэкономразвития России совместно с Минфином России. О ходе реализации программы ответственным исполнителем ежегодно подготавливается отчет. Сводный отчет о ходе реализации государственных программ и оценке их эффективности готовит Минэкономразвития России и представляет его в Правительство РФ. Контроль за реализацией государственных программ осуществляется посредством мониторинга, проводимого Минэкономразвития России.

Вместе с тем в настоящее время сохраняется актуальность повышения качества управления, включая координацию действий различных организаций в процессе реализации целевых программ и их подотчетность. До последнего времени участие ведомств нередко сводилось к «освоению» средств, закрепленных за каждым из них в федеральном бюджете, при этом единое координирующее управление программой фактически отсутствовало. В ходе реализации программ часто возникала проблема несоответствия организационной структуры государственного заказчика (в нынешней терминологии — ответственного исполнителя) комплексным управленческим задачам. Программный подход, как уже отмечалось выше, требует создания специального офиса управления, который должен стать центром принятия решений. Иерархия задач в рамках ФОИВ объективно может не соответствовать иерархии задач, стоящих при решении системной проблемы в программе. Органы власти преимущественно настроены па исполнение текущих обязательств и соответствующих функций, а решение системных проблем направлено на инновации в технологиях или инвестициях. Именно государственные программы должны стать площадкой и инструментом консолидации усилий различных ОИВ на создание и реализацию крупных инвестиционных проектов.

Специалисты отмечают, что принятый в настоящее время в России подход к «бюджетированию, ориентированному на результат, исходит из приоритета задач над ресурсами и в целом соответствует PPBS. Данный подход может быть эффективным при достаточных бюджетных ресурсах. Однако в среднесрочной перспективе нельзя исключать ужесточения финансовых ограничений. В этой связи целесообразно уже сейчас начинать формировать условия для применения программно-целевых подходов в условиях жесткой ограниченности бюджетных ресурсов. Для этого может использоваться такой подход, как бюджетирование на нулевой основе^[1].

В российских условиях целесообразно постепенно внедрять отдельные элементы данной концепции, в частности такие, как ранжирование целей и задач программ; подготовка альтернатив не только при разработке концепций, но и при формировании целевых программ.

В настоящее время текущее управление по многим ФЦП осуществляется без создания дирекций, при этом наличие множества текущих и оперативных задач, стоящих перед сотрудниками государственного заказчика (ответственного исполнителя), крайне затрудняет планомерное и последовательное выполнение ими функций по управлению программой. Особенно негативно сказывается отсутствие дирекции на реализации программ, требующих широкого ГЧП, а также межведомственных программ, по которым есть несколько ответственных исполнителей.

Дирекция программы должна:

• — быть компактной (советники, экспертиза, ресурсный секретариат, базовое «внедренческое» подразделение, управленцы и организаторы), занимающейся стратегическим и оперативным планированием всех работ по программе, их взаимной координацией и обеспечением ресурсами;
• — осуществлять общее руководство и контроль за ходом реализации программы, обеспечивая координацию между подпрограммами в рамках решения пакета конкретных социально-экономических задач;
• — обладать достаточным объемом полномочий и ресурсов для эффективного управления ходом реализации программы.

Рассматривая любую государственную программу не только как управленческий, но и как важный политический документ, следует подчеркнуть, что подготовка перечня государственных программ — одна из важнейших задач федерального правительства. Этот перечень формирует не только повестку дня для правительства, но и задает приоритеты бюджетного финансирования па годы вперед. Представляется целесообразным ввести в практику регулярный конкурс проектов программ, с ясными конкретными задачами и с измеряемыми показателями результатов.

Успех или неудача деятельности программных дирекций полностью зависит от результатов руководимых ими программ. Соответственно оплата сотрудников строится по корпоративной схеме, т. е. ее размеры определяются итогами программной деятельности.

Дирекция государственной программы как структура, относительно независимая от ФОИВ, могла бы успешно обеспечивать координацию деятельности участников государственной программы; руководствоваться Регламентом правительства при разработке и внесении проекта нормативного правового акта правительства об утверждении государственной программы, а в иных случаях — Типовым регламентом взаимодействия ФОИВ. Она также могла бы проводить общественные обсуждения проектов государственных программ, в том числе с привлечением Общественной палаты РФ, общественных советов, созданных при ФОИВ, научных и иных заинтересованных организаций. Программная дирекция должна отвечать и за оценку (внешнюю и внутреннюю) процесса осуществления программ, тем самым оперативно реагируя на изменения ситуации, препятствующие достижению целей и решению задач программы. Это позволило бы встроить оценку в систему принятия решений, преодолеть понимание эффективности программы только в бюджетном контексте (возврат вложенных в реализацию программы бюджетных средств через налоговые поступления, уровень внебюджетного софинансирования) и покончить с практикой, когда оценка рассматривается лишь как разовая задача сбора данных для ежегодного отчета о реализации программы на заседании правительства. Предметная оценка, кроме прочего, должна включать: планируемые меры по решению возникших проблем; предложения по изменению механизма реализации программы; сведения о недостатках в работе по реализации программы отдельных структурных подразделений; о персональной ответственности тех или иных лиц за проблемы в управлении программой.

При наличии подпрограмм в государственной программе каждая из них может управляться собственной дирекцией. В этом случае создается генеральная дирекция государственной программы с необходимыми координационными функциями. Таким образом, дирекция государственной программы должна выполнять как стратегические (по определению направления реализации программы, по межведомственному согласованию решений), так и оперативно-технические функции (подготовка к проведению конкурсов, ведение реестра государственных контрактов на выполнение работ по программе, консультирование исполнителей, сбор информации о результатах реализации мероприятий). Создание относительно автономных, работающих на контрактной основе дирекций государственных программ, могло бы существенно изменить ситуацию с кадровым резервом, поскольку дает возможность широко привлекать персоналии из резерва управленческих кадров, находящихся под патронатом Президента РФ, для руководства государственными программами и подпрограммами. Причем назначение генеральных менеджеров государственных программ могло бы происходить на конкурсной основе и утверждаться Правительством РФ. Это существенно разгрузило бы заместителей министров, как правило, в настоящее время являющихся ответственными за руководство осуществлением государственных программ и ФЦП.

• [1] См.: Федеральные целевые программы: проблемы управления и потенциал применения в качестве инструмента бюджетирования по результатам. URL: iacenter. nl/ publications (дата обращения: 11.11.2014).