Наименование и состав представительного органа муниципального образования

В соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Применяются различные наименования представительных органов.

В настоящее время имеет место тенденция к их унификации на уровне субъектов РФ. Так, в Законе Московской области от 31 марта 2005 г. № 98/2005;03 «О наименованиях органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области»^[1] заложены единые для муниципальных образований наименования органов местного самоуправления. В соответствии с его ст. 1 представительные органы муниципальных образований Московской области именуются советами депутатов с добавлением указания на видовую принадлежность муниципальных образований, в которых они созданы и действуют (совет депутатов муниципального района, совет депутатов городского поселения и т. д.). Единообразный подход к определению наименований представительных органов используется также, например, в Республике Карелия и Омской области. Представительные органы здесь именуются советами^[2]. Конституционный Суд РФ своим Определением от 4 июня 1998 г. № 70−0 подтвердил правомерность установления законом субъекта РФ унифицированных наименований органов местного самоуправления муниципальных образований, но, как следует из текста определения, только после того, как пришел к выводу, что единообразие названий не препятствует муниципальным образованиям устанавливать разнообразную структуру органов местного самоуправления.

Если, однако, структуру органов местного самоуправления устанавливает население, то оно должно и название представительного органа определять самостоятельно. В этом плане следует положительно оценивать опыт тех субъектов РФ, которые стремятся к разумному сочетанию унификации и дифференциации, централизации и самостоятельности в правовом регулировании соответствующего вопроса. Например, в Ульяновской области представительные органы поселений и муниципальных районов носят одинаковое наименование — «Совет депутатов», тогда как представительные органы городских округов могут называться «Городская Дума» или «Совет депутатов»^[3]. То же находим и в Вологодской области: представительные органы городских округов здесь именуются городскими думами, городских, сельских поселений — советы, а вот представительные органы муниципальных районов могут называться по-разному: Земское Собрание, Муниципальное Собрание, Представительное Собрание, Дума, — по усмотрению самого населения^[4]. Данные правовые подходы не противоречат федеральному законодательству.

В начале 2013 г. Государственной Думой был отклонен законопроект, направленный на унификацию наименований представительных органов муниципальных образований^[5]. Проектом предлагалось установить требования к реквизитам, которые должны отражаться в наименовании представительного органа (название муниципального образования, вид муниципального образования и т. д.), а также количество (три) и даже последовательность слов в наименовании, притом что последним должно было быть слово «дума». Основанием для отклонения законопроекта послужило в частности то, что подобная детализация на федеральном уровне требований к установлению наименования представительного органа муниципального образования является излишней и выходит за рамки общих принципов организации местного самоуправления. Было признано целесообразным сохранить существующую систему, поскольку это позволяет обеспечить, с одной стороны, унификацию таких наименований в рамках субъекта РФ, с другой стороны, учесть местные традиции и особенности.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает несколько способов формирования состава представительных органов в зависимости от типа муниципального образования.

Представительный орган поселения всегда состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Иначе дело обстоит в муниципальных районах. Их представительные органы согласно ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ могут быть сформированы двумя способами:

• 1) состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей;
• 2) избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Таким образом, представительный орган муниципального района создается населением либо напрямую — через муниципальные выборы, либо опосредованно — через делегирование в него лиц, ранее избранных местными депутатами и главами поселений. Одновременно федеральный законодатель ввел специальное правило, согласно которому представительный орган муниципального района формируется посредством муниципальных выборов, если иное не установлено в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 131-ФЗ (абз. 1 ч. 5 ст. 5 данного Федерального закона). Следовательно, в качестве приоритетного федеральный законодатель рассматривает не делегированный, а выборный способ формирования районного представительного органа; сохранять же его или избирать другой способ — сфера усмотрения районного сообщества. В настоящее время из представителей поселений формируются представительные органы 255 муниципальных районов, существующих на территории 30 субъектов РФ, что составляет 14% от общего количества муниципальных образований этого типа.

Важно подчеркнуть, что вне зависимости от того, каким из двух возможных способов происходит формирование представительного органа местного самоуправления, он имеет единый правовой статус органа народного представительства, что подтверждается компетенционными и иными характеристиками данного органа.

При делегированном порядке в состав представительного органа муниципального района автоматически входят избранные населением непосредственно или от его имени депутатами представительных органов поселений (которые, в свою очередь, получают свои полномочия только напрямую от граждан) главы поселений, а также направляемые на районный уровень представительными органами поселений из своего состава депутаты этих органов. Это напоминает процедуру косвенных (многостепенных) «выборов»^[6]. Однако следует учитывать, что избрание районным депутатом в данном случае производится не специальной коллегией выборщиков, которая имеет специальное назначение и в принципе не ответственна перед населением, а постоянно действующими представительными органами муниципальной власти, связанными с местными сообществами обязательствами отчетности и контроля и ответственными перед ними за все принимаемые решения, не исключая, конечно, и те, которые касаются кадровых вопросов. При этом каждая категория субъектов, входящих в состав районного представительного органа, — соответственно главы поселений и представители поселенческих представительных органов — в течение всего срока своих полномочий осуществляет функцию демократического представительства в отношении населения того территориального образования, где оно было избрано, и не утрачивает свою представительно-правовую связь с населением в силу самого по себе факта вхождения в состав органа местного самоуправления иного территориального уровня. Соответственно, их полномочия как районных депутатов производим от права населения на осуществление местного самоуправления и ограничены сроком мандата. По этим причинам Конституционный Суд РФ, проверяя конституционность установленного п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ порядка формирования представительного органа муниципального района, в Постановлении от 18 мая 2011 г. № 9-П пришел к выводу, что этот порядок, применяемый на альтернативной основе в случае закрепления его в уставе муниципального района и предполагающий вхождение в состав представительного органа муниципального района представителей поселений из числа должностных лиц, приобретших свои полномочия в результате волеизъявления населения, не нарушает конституционные права граждан в сфере местного самоуправления и не может рассматриваться как несовместимый с Конституцией РФ. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что нет препятствий для того, чтобы, избрав однажды такой способ формирования представительного органа муниципального района, впоследствии вновь перейти к формированию представительного органа муниципального района на муниципальных выборах. Вместе с тем Конституционный Суд РФ указал на дефекты в правовом регулировании порядка перехода к формированию представительного органа муниципального района из представителей поселений, а именно на то, что этот порядок непосредственно не предусматривает участие в той или иной форме населения в решении данного вопроса. В связи с этим Суд обратил внимание на то, что вопрос об изменении порядка формирования представительного органа муниципального района путем перехода от его избрания на муниципальных выборах к формированию из представителей поселений касается структуры органов местного самоуправления, которая согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ определяется населением самостоятельно, по своему значению является одним из основополагающих для организации местного самоуправления в пределах конкретного муниципального образования и не может решаться без выявления в той или иной форме мнения населения: соответственно, оспариваемые законоположения (ч. 5 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ) как относящиеся к общим принципам организации местного самоуправления позволяют установить — в порядке их конкретизации, в том числе в уставах муниципальных образований, — эффективный механизм, обеспечивающий участие населения в реализации предусмотренной этими нормативными положениями процедуры. В порядке реализации этого Постановления законодатель установил для перехода от формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений к его избранию на муниципальных выборах такой же порядок, какой предусмотрен и для перехода к формированию представительного органа муниципального района из представителей поселений (ч. 5.1 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ — введена Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ).

Использование делегированного способа формирования представительного органа муниципального района имеет определенные практические цели и основания. Во-первых, это повышение эффективности внутрирайонного муниципального управления за счет обеспечения слаженных и взаимосогласованных действий представительных органов районного и поселенческого уровня. Во-вторых, повышение профессионализма аппарата районной муниципальной власти за счет привлечения к участию в ней лиц, уже зарекомендовавших себя в рамках муниципальной деятельности. В-третьих, создание равных условий для населения каждого входящего в состав муниципального района поселения по влиянию на содержание и процесс принятия общезначимых для всего муниципального района решений. В-четвертых, экономия бюджетных средств в связи с отсутствием необходимости в проведении местных выборов, а также снижение расходов на содержание органов местного самоуправления муниципального района.

Переход от выборного к делегированному способу формирования представительного органа муниципального района осуществляется в следующем порядке. С инициативой о формировании представительного органа таким способом выступает представительный орган расположенного в границах муниципального района поселения, что оформляется его решением. В нем указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала его работы, который не может быть ранее дня истечения срока полномочий действующего представительного органа муниципального района, сформированного на муниципальных выборах. Законодатель специально оговаривает правило о том, что данная инициатива может быть выдвинута не позднее чем за один год до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района был бы вправе принять решение о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального района нового созыва в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав.

Для изменения способа формирования представительного органа муниципального района указанную инициативу в течение одного года со дня ее выдвижения должны поддержать представительные органы не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района. Их решения о поддержке инициативы направляются в представительный орган муниципального района, который ведет учет данных о рассмотрении инициативы и принимает решение о результатах ее рассмотрения. В этом решении указываются представительные органы поселений, поддержавших данную инициативу, количество представителей от каждого поселения в представительный орган муниципального района, формируемый в новом порядке, и день начала работы указанного представительного органа. Данное решение направляется в представительные органы поселений и подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его принятия в порядке, предусмотренном уставом муниципального района.

Затем новый порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа.

Численность депутатов представительного органа определяется в уставе муниципального образования в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом № 131-ФЗ, и зависит от типа и численности населения муниципального образования.

Так, численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, не может быть менее:

• 7 чел. — при численности населения менее 1000 чел.;
• 10 чел. — при численности населения от 1000 до 10 000 чел.;
• 15 чел. — при численности населения от 10 000 до 30 000 чел.;
• 20 чел. — при численности населения от 30 000 до 100 000 чел.;
• 25 чел. — при численности населения от 100 000 до 500 000 чел.;
• 35 чел. — при численности населения свыше 500 000 чел.

При этом численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 чел., а представительного органа внутригородской территории города федерального значения — менее 10 чел.

Все это минимальные пороги численности депутатов представительных органов, не выходя за пределы которых муниципальные образования сами решают для себя вопрос о необходимом и достаточном количестве местных депутатов. Во всяком случае численный состав представительного органа должен быть разумным, обеспечивать реальный представительный характер деятельности данного органа местного самоуправления, его устойчивую активную связь с населением, отвечать характеру и сложности стоящих перед данным конкретным муниципальным образованием управленческих задач, не обременять сверх необходимости местный бюджет.

Как правило, численность состава представительного органа муниципального образования не сильно отличается от минимальной.

Вопрос о численном составе представительного выборного органа является весьма важным для эффективности его деятельности. Сокращение численности представительных органов приводит к снижению эффективности контроля за исполнительными органами. Представительные органы вынуждены либо сокращать число своих комитетов (комиссий), либо включать одних и тех же депутатов в состав нескольких комиссий, что также препятствует их результативной работе. Видимо, научное обоснование численного состава муниципальных представительных органов должно разрабатываться с учетом многих факторов с ориентацией на достижение конечной цели, связанной с обеспечением эффективной организации и деятельности представительного органа как олицетворения народного представительства. Ныпе установленные минимальные показатели численного состава представительных органов муниципальных образований могут оцениваться как заниженные, в особенности по отношению к крупным по числу жителей муниципальным образованиям, в связи с чем является целесообразным повышение соответствующих показателей в целях повышения уровня и качества представительства местного сообщества, большей вовлеченности населения в решение вопросов местного значения.

• [1] Ежедневные Новости. Подмосковье. 2005. 2 апр.
• [2] См.: ст. 1 Закона Республики Карелия от 31 января 2005 г. № 851-ЗРК «О наименовании органов местного самоуправления в Республике Карелия» // Карелия. 2005. 5 фсвр.; ст. 2 Закона Омской области от 9 февраля 2005 г. № 609−03 «О наименованиях органов местного самоуправления в Омской области» // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2005. № 1. Ст. 2472.
• [3] См.: ст. 1 Закона Ульяновской области от 4 октября 2005 г. № 092−30 «О наименованиях органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области» // Ульяновская правда. 2005. 7 окт.
• [4] См.: ст. 1 Закона Вологодской области от 28 декабря 2004 г. № 1199−03 «О наименованиях органов местного самоуправления в Вологодской области» // Красный Север. 2004. 31 дек.
• [5] См.: проект Федерального закона № 22 905−6 «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» (внесен депутатом Я. В. Зелинским 17 февраля 2012 г., отклонен 16 января 2013 г.).
• [6] См.: Муниципальное право России / под ред. Л. Н. Кокотова. М.: Проспект, 2009. С. 163.