Гарантирование местного самоуправления. 
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

В результате освоения данной темы обучающийся должен:

знать

• — основные формы гарантирования местного самоуправления в России;
• — порядок осуществления и особенности судебной защиты местного самоуправления;
• — особенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами;
• — пределы и возможные формы контроля со стороны государства за местным самоуправлением;

уметь

• — анализировать основные направления защиты прав местного самоуправления; толковать и правильно применять правовые нормы, регламентирующие меры охрану и защиту прав местного самоуправления, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления;
• — принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с предписаниями нормативных актов всех уровней публичной власти;
• — давать квалифицированные юридические заключения и консультации по вопросам использования соответствующих гарантий и санкций в муниципально-правовой сфере;

владеть

• — навыками определения в каждой конкретной ситуации законных, обоснованных и наиболее эффективных форм и способов защиты нарушенных (оспоренных) прав в сфере местного самоуправления, в частности, с учетом установленных законодательством правил подведомственности и подсудности решения соответствующих дел;
• — навыками подготовки в целях защиты прав местного самоуправления необходимых процессуальных документов и совершения юридически значимых действий.

Юридическое гарантирование местного самоуправления

Понятие и система гарантирования местного самоуправления

Конституционное закрепление местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой формы публично-территориальной самоорганизации населения (ст. 12,130,133 Конституции РФ) свидетельствует о том, что гарантирование — необходимый атрибутивный признак, характеризующий взаимоотношения государства и местного самоуправления. При этом следует отметить, что как ст. 12 Конституции РФ, так ее ст. 133, упоминая о гарантировании, используют повелительно-лингвистический способ конституционного нормирования, предусматривая именно процесс гарантирования, а не сами по себе гарантии местного самоуправления (средства и институты, обеспечивающие реальные возможности реализации гражданами их прав на местное самоуправление), т. е. речь идет об императивном предписании, адресованном Российской Федерации — демократическому правовому государству (ст. 1), всей своей деятельностью обеспечивать (гарантировать) местное самоуправление. В этом смысле конституционное понятие «гарантирование местного самоуправления» представляет собой динамическую категорию, которая отражает процесс государственно-властной деятельности, связанной с функционированием сложной системы государственно-правовых средств и институтов, призванных сформировать реальные возможности реализации гражданами их прав на местное самоуправление. Одновременно это также механизм взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением, который включает в том числе начала ограничения (включая самоограничение) государственной власти па местном (муниципальном) уровне ее реализации.

Соответственно, особенность конституционного императива гарантирования местного самоуправления состоит в том, что он, будучи обращенным прежде всего и главным образом к государству, направлен на поддержку местного самоуправления. В этом проявляется известная двойственность характеристик конституционной природы не только местного самоуправления, но и механизмов его гарантирования, которая состоит в том, что местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), не может быть эффективно реализовано иначе как при наличии его государственно-властного обеспечения.

Конституционное гарантирование местного самоуправления имеет комплексный характер и представляет собой сложную систему, в которую входят отдельные подсистемы: общие и специальные средства и институты обеспечения реальных возможностей осуществления местного самоуправления.

Общее гарантирование обусловлено сложившимися господствующими общественными отношениями экономического, социально-политического характера и напрямую не связано с конкретными юридическими механизмами функционирования местного самоуправления. Это экономические, политические, социальные, духовно-культурные гарантии, которые в нормативной форме находят свое воплощение прежде всего в основах конституционного строя РФ (гл. 1 Конституции РФ), имея в виду не только признание самого по себе местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя России (ст. 12), но конституционно-гарантирующее значение практически всех основных его принципов и институтов — демократического правового социального государства (ст. 1, 7), суверенитета народа (ст. 3), федерализма (ст. 5), верховенства Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4, ч. 1 и 2 ст. 15), политического и идеологического многообразия (ст. 13), экономической свободы, признания и защиты равным образом всех форм собственности, включая муниципальную (ст. 8) и др., — для реализации местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти.

Вместе с тем эффективная реализация прав местного самоуправления невозможна без механизмов специального (юридического) гарантирования, что должно получать развитие, конкретизацию в согласованной системе более конкретных, в том числе отраслевых, правовых норм и институтов, обеспечивающих возможность эффективной реализации прав местного самоуправления и закрепляющих правовые возможности защиты, в том числе и судебной, прав местного самоуправления в случае их нарушения. Соответственно, ст. 133 Конституции РФ определяет основные элементы своего рода системы институтов специального гарантирования местного самоуправления, адресованные всем возможным субъектам муниципально-правовых отношений: а) судебная защита местного самоуправления; б) компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; в) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Широкая система конституционного гарантирования местного самоуправления получает свое подтверждение и развитие в решениях Конституционного Суда РФ. Так, в Определении от 7 декабря 2006 г. № 542-О Конституционный Суд РФ указал, что содержащиеся в ст. 12, 130 (ч. 1), 132 (ч. 1), 133 Конституции РФ конституционные гарантии местного самоуправления являются основой реализации народом своей власти через органы местного самоуправления (ст. 3, ч. 2, Конституции РФ)^[1]. Это означает, что Конституция ориентирует государство на создание системы гарантий местного самоуправления не просто как одного из организационно-правовых институтов публичной власти, а как демократической формы самоорганизации населения, института народовластия, в котором воплощается единство властных начал (как функции местного сообщества по налаживанию совместной деятельности людей) с индивидуальными и коллективными возможностями граждан, решать вопросы местного значения, участвовать в управлении делами государства (ст. 32, ч. 1, 2; ст. 130).

Система конституционного гарантирования местного самоуправления получает свою конкретизацию в текущем законодательстве о местном самоуправлении федерального и регионального уровня. Именно в таком качестве, как конкретизирующие конституционные гарантии местного самоуправления, рассматривает Конституционный Суд РФ устанавливаемые законодателем общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации (например, абз. 1 п. 4 мотивировочной части Определения от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П, абз. 1 п. 3 мотивировочной части Определения от 15 мая 2007 г. № 344-О-П).

Так, в Федеральном законе № 154-ФЗ гарантиям местного самоуправления была посвящена специальная гл. VI, которая включала следующие положения: о запрете на ограничение прав местного самоуправления (ст. 43); об обязательности решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 44); о рассмотрении обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 45); о судебной защите местного самоуправления (ст. 46).

В новом же Федеральном законе № 131-ФЗ реализован иной подход к государственному гарантированию местного самоуправления: он предполагает отказ от идеи консолидации институтов гарантирования местного самоуправления в рамках самостоятельного структурного раздела соответствующего Федерального закона, исходя, очевидно, из того посыла, что сам по себе этот Федеральный закон в целом, а не отдельные его структурные части, должен выполнять нормативно-гарантирующую функцию; стало быть, данный Закон, обладая всеми свойствами нормативного правового акта прямого действия, одновременно является условием надлежащего функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Это находит свое подтверждение и в преамбуле Федерального закона № 131-ФЗ, где цель этого Федерального закона, состоящая в установлении общих принципов организации местного самоуправления, закрепляется во взаимосвязанном единстве с целью определения государственных гарантий его осуществления^[2].

Такая нормативная модель сама по себе не может рассматриваться как снижение уровня государственного гарантирования местного самоуправления, который определяется прежде всего качественными характеристиками правового регулирования муниципальных отношений, его адекватностью текущим социально-экономическим условиям и национально-культурным традициям народа, а также реальной эффективностью используемых федеральным законодателем средств и институтов для формирования самоуправляемых местных сообществ и обеспечения им возможности самостоятельно решать вопросы местного значения.

Одновременно федеральные институты гарантирования местного самоуправления могут развиваться и дополняться в законодательстве субъектов РФ, которые, в частности, не лишены возможности использовать различные способы юридического оформления гарантий местного самоуправления, что призвано обеспечить их наиболее эффективную реализацию в правоприменительной практике. Так, в настоящее время нормы-гарантии местного самоуправления предусмотрены в конституциях (уставах) многих субъектов РФ. При этом в одних случаях гарантиям местного самоуправления посвящены отдельные статьи (ст. 130 Конституции Республики Тыва, ст. 105 Устава (Основной закон) Алтайского края, ст. 37 Устава Архангельской области, ст. 53 Устава (Основной закон) Волгоградской области, ст. 44 Устава области, ст. 92 Устава Свердловской области)^[3], в других — специальные разделы, как это имеет место, например, в Уставах Московской области (гл. 5.3)^[4] и Самарской области (гл. 15)^[5]. Одновременно в некоторых субъектах РФ институты гарантирования местного самоуправления получают закрепление в специальных законах о местном самоуправлении^[6].

• [1] См. также: Определение Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. № 104−0.
• [2] Новый подход федерального законодателя к установлению гарантий местного самоуправления в порядке конкретизации положений ст. 133 Конституции РФ, таким образом, ни в коей мере не означает законодательного отказа от самого, но себе института гарантирования местного самоуправления, который имеет собственную конституционную природу и конституционное закрепление. Тем более необоснованно и нецелесообразно, исходя из действующей модели федерального законодательного регулирования гарантий местного самоуправления, отказываться от научного (прежде всего, муниципально-правового) анализа названного конституционного института, как это имеет место в отдельных, вышедших после принятия Федерального закона № 131 -ФЗ, работах по муниципальному праву (См., например: Колюшин Е. И. Муниципальное право России. М.: Норма, 2008).
• [3] См.: Конституция Республики Тыва от 6 мая 2001 г. // Тувинская правда. 2001. 15 мая; Устав (Основной закон) Алтайского края от 5 июня 1995 г. // Алтайская правда. 1999. 20 окт.; Устав Архангельской области от 23 мая 1995 г. // Волна. 2001. 3 апр.; Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17 июня 1996 г. // Волгоградская правда. 1996. 1 авг.; Устав Ленинградской области от 27 октября 1994 г. // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 1995. Вып. 2; Устав (Основной закон) Омской области от 26 декабря 1995 г. // Омский вестник. 1995. 27 дек.; Устав Свердловской области от 23 декабря 2010 г. // Областная газета. 2010. 24 дек.
• [4] См.: Устав Московской области от 4 декабря 1996 г. // Подмосковные известия. 1996. 18 дек.
• [5] См.: Устав Самарской области от 18 декабря 2006 г. // Волжская коммуна. 2006. 20 дек.
• [6] См., наир.: Закон Республики Адыгея от 31 марта 2005 г. № 294 «О местном самоуправлении» // Советская Адыгея. 2005. 2 апр.; Закон Республики Башкортостан от 18 марта 2005 г. № 162−3 «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» // Республика Башкортостан. 2005. 22 марта; Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2004 г. № 43 «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» // Дагестанская правда. 2004. 31 дек.; Закон Карачаево-Черкесской Республики от 10 октября 1998 г. № 485-XXII «О разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Карачаево-Черкесской Республике» // День Республики. 1998. 27 окт.