Объединение правовых систем

России и Белоруссии. В целом, оценивая результаты реализации положений Союзного договора, касающихся формирования единого экономического пространства, еще раз можно повторить, что Россия и Белоруссия достигли значительной экономической межгосударственной интеграции, наиболее глубокой среди других государств СНГ. Однако российско-белорусские отношения в этой сфере еще далеки от той степени, которая позволяет говорить о наличии единого экономического пространства на территории Союзного государства. В то же время необходимо учитывать, что для полноценной экономической интеграции созданы все правовые условия, требуется лишь политическая воля руководства России и Белоруссии в реализации достигнутых двусторонних договоренностей.

Единое правовое пространство, или единая правовая система объединенных территорий, является одним из признаков, придающим им свойство единой государственной территории. Единое правовое пространство Союзного государства означает действие на всей его территории единообразных правовых норм и институтов. Формирование единой правовой системы демократического государства провозглашено в качестве одной из целей создания Союзного государства (ст. 1 Договора о создании Союзного государства).

Союзный договор предполагает формирование единой правовой системы в основном в сфере экономики: единые правовые нормы должны действовать на территории Союзного государства в сфере хозяйственной деятельности, банковской и внешнеэкономической деятельности, в области таможенного регулирования, регулирования рынка ценных бумаг, в области регулирования труда, социальной защиты населения и пенсионного обеспечения и др. Общее правовое пространство формируется также в области обороны, военной службы и социальной защиты военнослужащих, в области защиты территорий от чрезвычайных ситуаций и охраны окружающей среды и др. При этом предусматривается два способа формирования единого правового пространства: 1) унификация внутреннего законодательства России и Белоруссии; 2) создание единого законодательства Союзного государства.

Унификация законодательства

Она предполагает принятие единообразных нормативных актов каждым из государств — участников Союза либо принятие нормативного акта одним из участников Союза по аналогии с нормативно-правовым актом другого участника. Определенные результаты деятельности по унификации законодательства уже имеются. Это и приведение в соответствие с ранее принятым в России ГК РФ Гражданского кодекса Белоруссии, и унификация законодательства о налогообложении доходов граждан, пенсионного законодательства, и утверждение единых подходов к определению мер социальной защиты граждан (определение системы межнациональных социальных стандартов по оплате труда, пенсионном обеспечении, образовании, здравоохранении, жилищно-коммунальном обслуживании), и определение принципов совместной оборонной политики и охраны общественного порядка^[1]. В России и Белоруссии действуют в значительной мере схожие по своим положениям трудовые кодексы; в основной своей массе унифицировано таможенное законодательство; во исполнение Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства принят унифицированный с российским Закон Республики Беларусь от 16.12.2002 № 162−3 «О естественных монополиях», Закон республики Беларусь от 04.01.2003 № 176−3 «О газоснабжении», осуществлены иные меры по унификации законодательства.

В то же время многие российско-белорусские договоренности об унификации законодательства остаются невыполненными. Так, несмотря на значительную унификацию таможенного законодательства, существенные различия остаются в таможенных тарифах. Если провести сравнение положений НК РФ (часть первая) и Налогового кодекса Республики Беларусь (общая часть), то очевидны различия в перечне налогов, взимаемых на территории государств — участников Союзного государства, тогда как Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Белоруссия о создании унифицированного налогового законодательства и проведении единой налоговой политики Союзного государства от 30.08.2000 предусматривает в качестве основополагающего элемента унифицированного налогового законодательства единые принципы и правила налогообложения, единые права и обязанности налогоплательщиков на территории Союзного государства, единые термины и понятия и единый перечень основных налогов. Другой пример: Белоруссией не выполнено обязательство, предусмотренное Программой действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства, по принятию аналогичного российскому закона о рынке ценных бумаг.

Кроме того, сама по себе унификация законодательства государств-участников не является достаточной для формирования единого правового пространства государства. Единство государства требует наличия единых нормативно-правовых актов, распространяющих свое действие на всю ею территорию. На этом принципе базируется и Союзный Договор. Унификация внутреннего законодательства России и Белоруссии зачастую прямо рассматривается как этап на пути к принятию общесоюзных нормативно-правовых актов. Так, согласно Программе действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства унификация, гармонизация и сближение налогового законодательства государств-участников является шагом па пути к принятию Налогового кодекса Союзного государства (п. 4 Программы).

В соответствии со ст. 58, 59 Договора о создании Союзного государства органы Союзного государства в пределах своей компетенции принимают нормативно-правовые акты, предусмотренные настоящим Договором, а именно: законы, основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции. Органы Союзного государства также могут принимать рекомендации и заключения. По предметам исключительного ведения Союзного государства принимаются законы (Парламент Союзного государства, а до его формирования — Парламентское Собрание России и Белоруссии), декреты (Высший государственный Совет), постановления (Высший государственный Совет и Совет Министров) и резолюции (Совет Министров). По предметам совместного ведения Союзного государства и государств-участников принимаются основы законодательства (Парламент Союзного Государства, а до его формирования — Парламентское Собрание России и Белоруссии), директивы и резолюции (Высший Государственный Совет и Совет Министров). Таким образом, Союзный договор заложил основы формирования законодательства Союзного государства как составляющей его единой правовой системы.

Среди актов союзного законодательства выделяются акты прямого действия и акты, требующие для своей реализации имплементации в национальном законодательстве Союза. К первой группе относятся законы и декреты, которые принимаются по вопросам исключительной компетенции Союза, предназначены для общего применения, являются обязательными во всех частях и после их официального опубликования подлежат прямому применению на территории каждого государства-участника, а также постановления, которые являются обязательными во всех своих частях для того государства, физического или юридического лица, котором)' они адресованы (п. 3 ст. 59, ст. 60 Договора о создании Союзного государства). Ко второй группе относятся основы законодательства и директивы, принимаемые по вопросам совместного ведения Союза и его субъектов. Для них вводится обязательное требование имплементации союзных правовых норм в национальные правовые системы: согласно п. 3 ст. 59 Союзного договора нормативно-правовые акты Союзного государства по предметам совместного ведения с его субъектами реализуются путем принятия национальных нормативно-правовых актов государств-участников по соответствующим вопросам.

Следует заметить, что юридическая конструкция указанной нормы Союзного договора видится неудачной. Во-первых, она не устанавливает, является ли такая имплементация обязательной для России и Белоруссии, и если да, то в какие сроки она должна быть осуществлена. Принцип функционирования любого единого государства предполагает обязательность решений Союза по отношению к его субъектам, если такое решение принято в рамках союзных полномочий, переданных государствами-участниками при его учреждении. В связи с этим думается, что принятие акта Союзного государства по вопросам совместного ведения Союза и субъектов должно влечь обязанность последних принять соответствующие внутренние нормативные правовые акты. При этом в Конституционном акте Союзного государства необходимо прямо предусмотреть сроки, в течение которых должны приниматься соответствующие национальные нормативные правовые акты. Думается, что можно использовать опыт реализации механизма приведения законов и иных актов в соответствии с Конституцией РФ при признании их неконституционными Конституционным Судом РФ^[2]. Таким образом, в Конституционном акте Союзного государства необходимо будет установить норму, согласно которой в течение трех месяцев со дня вступления в силу основ законодательства либо директив государства-участники обязаны принять меры к внесению в парламенты соответствующие законопроекты, которые должны рассматриваться во внеочередном порядке, либо принять соответствующий подзаконный нормативный правовой акт (указ, постановление, инструкцию).

Необходимость четких правовых норм об имплементации подтверждает и предыдущий опыт Сообщества и Союза. Их высшие органы в пределах своих полномочий приняли целый ряд важнейших документов по интеграции. Например, в социальной сфере это постановления Исполнительного Комитета Сообщества Беларуси и России от 11.04.1996 «О равных правах граждан на получение образования», Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь от 24.01.2006 «О порядке оказания медицинской помощи гражданам Российской Федерации в учреждениях здравоохранения Республики Беларусь и гражданам Республики Беларусь в учреждениях здравоохранения Российской Федерации», решения Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 22.06.1996 «О равных правах на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-правовых гарантий», от 02.04.1997 № 3 «Об обеспечении равных прав граждан России и Белоруссии на приобретение в собственность, владение, пользование и распоряжение имуществом» и многие другие. Но в силу того, что включенные в эти акты нормы не относятся к нормам непосредственного действия, а механизм их реализации (в частности, имплементации их в национальное законодательство) не был четко определен, реализация указанных важнейших прав оказалась невозможной до вступления в силу Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан от 25.12.1998, а в настоящее время по-прежнему остается затруднительной.

Во-вторых, п. 4 ст. 60 Договора о создании Союзного государства, устанавливает, что директивы являются обязательными для каждого государства, которому они адресованы, при сохранении за органами соответствующего государства свободы выбора форм и методов действий. Таким, образом, этот пункт Союзного договора устанавливает прямую обязательность директивы, не увязывая с имплементацией ее положений в законодательстве государства — субъекта Союза. Предполагается лишь, что национальное законодательство должно определить формы и методы действий, предусмотренных в директиве.

В-третьих, учитывая, что п. 5 ст. 60 Договора о создании Союзного государства определяет резолюции как акты, посредством которых обеспечивается текущая деятельность органов Союзного государства, имплементации их положений в национальном законодательстве объективно не требуется вне зависимости от того, затрагиваются ли резолюциями вопросы исключительной компетенции Союза либо вопросы совместной деятельность Союза и его субъектов.

В связи с этим следует признать верным подход, примененный разработчиками проекта Конституционного акта Союзного государства, который предполагает реализацию путем имплементации в национальном законодательстве лишь норм основ законодательства^[3].

Договор о Создании союзного государства не решает вопросов о соотношении юридической силы различных актов Союзного государства между собой, а также с национальным законодательством государств-участников. Лишь в и. 2 ст. 60 Союзного договора содержится положение, согласно которому в случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и нормы внутреннего закона государства-участника преимущественную силу имеет норма закона или декрета Союзного государства. Однако данное положение не применяется к коллизии норм закона или декрета Союзного государства и норм, содержащихся в конституциях и конституционных актах государств-участников.

В Проекте принципов Конституционного акта Союзного государства указывалось на необходимость определения соотношения между:

• — конституциями государств-участников и нормативно-правовыми актами Союзного государства;
• — Конституционным актом и Договором о создании Союзного государства;
• — Конституционным актом и актами Союзного государства;
• — актами Союзного государства, имеющими прямое действие, и национальными актами законодательства;
• — актами Союзного государства, обязательными для того государства, физического или юридического лица, которым они адресованы, и национальными актами законодательства;
• — иными актами Союзного государства и национальными актами законодательства.

Проект Конституционного акта Союзного государства предлагает следующую иерархию в правовой системе единого государства. Конституционный акт, по мысли разработчиков проекта, обладает высшей юридической силой по отношению к актам Союзного государства и актам субъектов Союзного государства по вопросам, переданным в ведение Союзного государства. Кроме того, учитывая, что ст. 64 проекта Конституционного акта устанавливает, что после его вступления в силу субъекты Союзного государства вносят необходимые дополнения и изменения в свои конституции, Конституционный акт имеет приоритет перед конституциями России и Белоруссии. Одновременно предполагается верховенство конституционных норм государств-участников перед нормами закона Союзного государства или декрета Высшего Государственного Совета. Однако в случае коллизии нормы закона Союзного государства или декрета Высшего Государственного Совета и нормы закона или иного нормативного правового акта субъекта Союзного государства действует норма закона Союзного государства или декрета Высшего Государственного Совета. Также устанавливается, что норма закона Союзного государства имеет приоритет перед нормами декрета Высшего Государственного Совета. Исходя из содержания ст. 56 проекта Конституционного акта и ст. 60 Союзного договора, можно заключить, что постановления и директивы имеют приоритет над национальным текущим законодательством государств-участников.

С точки зрения обеспечения единства правовой системы Союзного государства вышеуказанные положения следует признать правильными. Единственное замечание может касаться верховенства национальных конституций перед законами и декретами. Представляется целесообразным ввести оговорку о том, что это правило не применяется, если норма Конституции РФ или Конституции Республики Беларусь противоречит Конституционному акту Союзного государства.

В целом акты Союзного государства в настоящее время составляют лишь малую часть правовой системы Союзного государства. К настоящему моменту не принято ни одного закона, ни одних основ законодательства^[4], известен лишь один декрет Высшего Государственного Совета^[5], а большинство из принятых директив, постановлений и резолюций Высшего Государственного Совета и Совета Министров носят рекомендательный или декларативный характер, либо касаются организации деятельности самих органов Союзного государства. В связи с этим правовая система единого Союзного государства как таковая отсутствует полностью, а подменяется наличием в России и Белоруссии в ряде областей жизнедеятельности нормативных правовых актов той или иной степени унифицированности, а также международными договорами.

• [1] См.: Пастухова Н. Б. Союз России и Белоруссии: этапы, особенности, перспективы (конституционно-правовой аспект): дисс… канд. юрид. наук. М., 2000. С. 125.
• [2] См.: статья 80 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» .
• [3] Согласно п. 2 ст. 55 проекта Конституционного акта Союзного государства основы законодательства принимаются по предметам совместного ведения Союзного государства и его субъектов и реализуются путем принятия соответствующих законов субъектов Союзного государства.
• [4] В настоящее время идет подготовка нескольких проектов основ законодательства Союзного государства, например проекта Основ законодательства об обороне, в частности утвержден проект Концепции основ законодательства Союзного государства об обороне (см.: Информационно-аналитический портал Союзного государства. 2005. 20 окт. URL: soyuz. by/second.aspx ?docuinent=9890&iiid=5&page=3&type= Qualifier).
• [5] См.: Декрет № 1 Высшего Государственного Совета Союзного государства «О бюджете Союзного государства на 2005 год», а также Декрет № 2 «О внесении изменений и дополнений в бюджет Союзного государства на 2005 год» .