Конституционные принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления, отражая основные идеи и закономерности развития общества, составляют базу, фундамент, без которых невозможны организация и деятельность населения и органов местного самоуправления.

Под конституционными принципами местного самоуправления понимаются закрепленные в Конституции РФ основные начала, определяющие организацию и функционирование институтов местного самоуправления. К ним относятся следующие принципы.

1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом — суть местного самоуправления.

Конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий соответствует нормам Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти» .

Самостоятельность местного самоуправления подразумевает прямой запрет для органов государственной власти и их должностных лиц осуществлять в любых формах функции местного самоуправления, а также образовывать органы и назначать должностных лиц местного самоуправления. Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы социально-экономического развития. Население самостоятельно определяет конкретные формы осуществления местного самоуправления и структуру муниципальных органов.

Вместе с тем самостоятельность местного самоуправления, как и самостоятельность любой публичной власти в рамках единой государственности, относительна. Существуя в рамках одной страны, взаимодействуя с органами государственной власти, функционируя, в конечном счете, наряду с другими системами в интересах человека, местное самоуправление имеет самые разные ограничители своей самостоятельности. Рассмотрим некоторые из них.

Прежде всего, это его статус, который определяет включенность местного самоуправления в общую систему общественного порядка, государственного и общественного управления и самоуправления. Другой рациональный ограничитель самостоятельности местного самоуправления также объективного характера — очерченность его полномочий вопросами местного значения, локальной территорией. Кроме того, местное самоуправление действует в рамках таких объективных ограничителей, как дефицит финансовых средств, общие интересы местного сообщества, а также субъективных факторов: уровня развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения.

Значительно корректирует проведение самостоятельной муниципальной политики деятельность органов государственной власти. Принятие новых законов, осуществление правительством общегосударственной политики в конечном счете не только затрагивает интересы населения муниципальных образований, но и требует участия тех или иных органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

2. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти. Принцип организационного обособления определяет место местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

Публичная власть осуществляется в России на трех уровнях: федеральном, уровне субъектов РФ и муниципальном, хотя источник у них единый — многонациональный народ России. Причем первые два уровня представляют государственную власть, а третий — уровень местного самоуправления.

Акцент на организационную обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти сделан в ст. 12 Конституции РФ, где отмечается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Исходя именно из этого принципа, строятся основы взаимоотношений муниципальных образований между собой, органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Конституция РФ, устанавливая организационную обособленность местного самоуправления, закрепляет за ним собственную (исключительную) компетенцию, в пределах которой оно самостоятельно.

Как и всякая публичная власть, местное самоуправление имеет общую основу с государственной властью, которая на муниципальном уровне приобретает новые черты, связанные прежде всего с возможностью ее осуществления непосредственно за счет использования потенциала самоорганизации граждан. Таким образом, местное самоуправление не является альтернативой государственной власти, а представляет собой специфический элемент государственного устройства. Закрепление за местными органами полномочий — результат разграничения компетенции между центром и местами в рамках единого государственного механизма.

3. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Конституция РФ гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления.

Экономическая самостоятельность местного самоуправления определяется наличием муниципальной собственности и правом ее самостоятельного управления. К объектам муниципальной собственности относятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.

Финансовую основу местного самоуправления составляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132 Конституции РФ).

Органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Для этого за муниципальными образованиями закрепляются отчисления от федеральных налогов и налогов субъекта РФ, которые являются доходными источниками местного бюджета. Кроме этого, для нормального обеспечения жизнедеятельности населения органы местного самоуправления должны сами «зарабатывать» дополнительные средства за счет предоставляемых населению платных услуг.

4. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления с учетом и использованием исторических, национальных, культурных и иных местных традиций. Принцип многообразия форм организации и осуществления местного самоуправления можно рассматривать в трех аспектах: а) территориальном; б) национальном; в) структурном.

На 1 июля 2012 г. в Российской Федерации зарегистрировано 23 139 муниципальных образований, из которых почти 19 000 сельских поселений.

Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку, как следует из Закона о принципах местного самоуправления, местное самоуправление осуществляется только в границах муниципального образования.

Данный Закон предусматривает пять видов муниципальных образований:

• — два вида поселений — сельское и городское;
• — муниципальный район;
• — городской округ;
• — внутригородская территория города федерального значения.

Последний вид муниципальных образований пока используется только в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге.

Согласно Закону сельское поселение — это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и т. д.), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления.

Поселения создаются на базе одного населенного пункта или группы небольших, рядом расположенных населенных пунктов. Они будут решать, например, вопросы благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, организации транспорта внутри поселения и т. д.

Муниципальный район — несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия. Таким образом, муниципальные районы — фактически то же, что и нынешние административно-территориальные районы. К их полномочиям будут отнесены, например, организация ритуальных услуг, переработка твердых бытовых отходов, организация и содержание образовательных учреждений и т. п.

Городской округ — территория города, имеющая статус муниципального образования.

Население вправе образовывать муниципальные образования, отличающиеся друг от друга не только количественными характеристиками (площадь территории, численность населения), но и качественными показателями (уровень социально-экономического развития, финансовый потенциал, наличие объектов государственной и муниципальной собственности).

Вся территория страны должна быть поделена на поселения, формирующие муниципальные районы и городские округа. Исключением являются малонаселенные территории, где плотность населения более чем в три раза ниже, чем плотность сельского населения в среднем по стране. Там вся территория делится только на муниципальные районы. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. В настоящее время к числу территорий с низкой плотностью населения согласно Распоряжению Правительства РФ от 25.05.2004 № 707-р отнесены районы в 30 субъектах РФ. В Приволжском федеральном округе это Килемарский и Юринский районы Республики Марий Эл; Горнозаводский и Красновишерский районы Пермского края.

Закон о принципах местного самоуправления не предусматривает подчинение поселений районам. У поселения и района имеются свои отдельные перечни полномочий, а следовательно, не должно возникнуть совместной сферы компетенции, где может иметь место такое подчинение.

Свою территорию на поселения и районы субъекты РФ вправе делить самостоятельно. Наибольшее количество муниципальных образований по состоянию на 31 января 2012 г. расположено в Приволжском федеральном округе — 7220, а наименьшее количество — в Уральском федеральном округе — 1323. Из субъектов РФ наибольшее количество муниципальных образований расположено в Республиках Башкортостан — 1134, Татарстан — 1000. Наибольшее количество городских округов расположено в Свердловской области — 67 (73% от всех муниципальных образований области).

В настоящее время допускается упразднение поселений на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях. При этом должны быть соблюдены два условия: во-первых, численность населения сельского поселения должна быть менее 100 человек, и, во-вторых, решение об упразднении поселения должно приниматься на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.

Национальный аспект обусловлен этническим многообразием населения Российской Федерации. Органы местного самоуправления непосредственно выражают интересы жителей и способствуют более гибкому учету их этнокультурных запросов.

Необходимость учитывать исторические и иные местные традиции является требованием, которое последовательно реализуется в законодательстве РФ о местном самоуправлении. Базовое положение определяется в п. 1 ст. 131 Конституции РФ, где указывается, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и па других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Закон о принципах местного самоуправления допускает, чтобы местные обычаи и традиции учитывались при установлении наименований органов местного самоуправления и определении символики муниципального образования.

Анализ наименований представительных органов местного самоуправления показал, что в большинстве административных центров субъектов РФ, являющихся муниципальными образованиями, представительный орган именуется городской думой, реже городским советом, городским советом народных депутатов, иногда городским собранием или собранием представителей.

Структурный аспект предполагает разнообразие в избрании населением той или иной модели организации местного самоуправления.

Закон о принципах местного самоуправления содержит определенные требования к организационной структуре органов местного самоуправления:

• 1) обязательным является наличие не только представительного органа, но и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), главы муниципального образования, контрольного органа муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия), избирательной комиссии муниципального образования;
• 2) предусматривается запрет на совмещение главой муниципального образования должности главы местной администрации и руководителя представительного органа муниципального образования. Если глава муниципального образования избирается непосредственно населением, устав может определять, что он входит в состав представительного органа и является его председателем либо что он является главой местной администрации. Если же глава муниципального образования избирается согласно уставу муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава, он может быть только руководителем представительного органа.

Вместе с тем указанные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения и внутригородской территории города федерального значения, в которых может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Это позволяет решить кадровую проблему в сельских поселениях;

• 3) устанавливается контрактная система найма главы местной администрации, который осуществляется на конкурсной основе;
• 4) для представительного органа муниципального района предусматривается два способа его формирования: делегирование и прямые выборы.

Закон о принципах местного самоуправления предусматривает минимальную численность депутатов представительного органа муниципального образования в зависимости от численности населения, обладающего активным избирательным правом.

В мае 2009 г. полномочия представительного органа муниципального образования были существенно расширены. Теперь в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Кроме того, в настоящее время представительный орган муниципального образования вправе заслушивать ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

5. Законность в организации и деятельности местного самоуправления. На деятельность органов местного самоуправления распространяется закрепленный в ст. 15 Конституции РФ принцип законности: «…органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Права и свободы человека в соответствии со ст. 18 Конституции РФ должны определять смысл и содержание деятельности органов местного самоуправления.

Реализация принципа законности обеспечивается посредством таких форм, как контроль и надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина, а также путем обжалования неправомерных решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления в судебном порядке.

Обязательная государственная регистрация уставов муниципальных образований обеспечивает контроль за соответствием уставов действующему законодательству. Государственная регистрация уставов муниципальных образований осуществляется на основании Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» .

С 1 января 2009 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10.09.2008 № 657 ведется федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по его ведению и методическому обеспечению является Министерство юстиции РФ. Сведения, содержащиеся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов, предоставляются гражданам и организациям через единый сайг государственных услуг в сети Интернет (портал государственных услуг).

6. Гласность и учет общественного мнения в деятельности местного самоуправления. Гласность — важнейший принцип демократического устройства местного самоуправления, обеспечивающий открытый характер функционирования органов местного самоуправления, систематическое информирование населения муниципального образования об эффективности принятых в его интересах решений.

Осуществление этого важного принципа предполагает, во-первых, информирование населения о заседаниях представительного органа муниципального образования, о вопросах, решаемых выборными и другими органами местного самоуправления. Во-вторых, органы местного самоуправления должны доводить до сведения граждан содержание решений, принимаемых ими. В-третьих, органы местного самоуправления должны использовать традиционные организационно-массовые формы работы с избирателями, обязаны рассматривать проекты правовых актов, внесенные населением, на открытом заседании с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы (обнародованы).

• 7. Запрет на ограничения прав местного самоуправления. В ст. 133 Конституции РФ указано, что местное самоуправление в России гарантируется:
  • — нравом на судебную защиту;
  • — правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
  • — запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

В связи с этим на государственные органы возлагаются функции обеспечения, охраны и защиты местного самоуправления. К ним, в частности, относятся разработка правовой основы организации и деятельности местного самоуправления; установление правовых гарантий экономической, финансовой и организационной самостоятельности местного самоуправления; соблюдение принципов взаимодействия муниципальных органов и органов государственной власти.

Государственные гарантии местного самоуправления не исчерпываются созданием правовой базы местного самоуправления, правового механизма защиты прав местного самоуправления. Существует законодательно определенная необходимость государственной поддержки местного самоуправления.

Так, на основании Указа Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» в целях совершенствования государственной политики в области развития местного самоуправления создан соответствующий Совет при главе государства.

Основными задачами Совета являются:

• а) подготовка предложений по осуществлению государственной политики в области развития местного самоуправления и определение приоритетных направлений ее реализации;
• б) рассмотрение вопросов обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований;
• в) рассмотрение проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления.