Теоретико-методологические основы государственного управления

Обществоведение должно признать, что наши истины не являются всеобщими и универсальными; что они, если вообще существуют, сложны, противоречивы и множественны.

И. Валлерстайн

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

• • знать о предметном поле, методологии и категориальном аппарате теории государственного управления, современной концепции государственного управления, теории информационного государства;
• • уметь оперировать понятиями «административно-государственное управление», «государственное управление», «политическое управление», «системный подход», «бихевиоризм», «ситуационный анализ», «синергетика» ;
• • владеть основными категориями и методологическими концептами теории государственного управления.

Предметное поле теории государственного управления

Для любой науки весьма важным представляется определение ее методологических оснований. Начнем с традиционного — определения объекта и предмета. И. Валлерстайн в своей книге «Конец знакомого мира» справедливо заметил, что в некотором смысле вся научная деятельность есть процесс создания схем, и потому отсечение альтернатив — черта любого процесса познания^[1].

Объектом теории государственного управления является деятельность государства, направленная на управление общественной жизнью людей. Помимо теории государственного управления деятельность государства изучает целый комплекс других наук: политология и социология, административное право и теория управления. Все эти дисциплины исследуют разные аспекты государственной деятельности — политические и юридические, социальные и организационные.

То, что отличает специфику теории государственного управления, определяет ее предмет. Но проблема заключается в том, что среди российских исследователей нет единого подхода к трактовке предметного поля государственного управления. Одни исследователи считают государственное управление разделом общей теории управления^[2], другие относят государственное управление к политико-правовым и социальным наукам^[3], третьи вообще не вступают в дискуссию о предмете государственного управления, переходя прямо к изложению основной проблематики данной дисциплины^[4].

Эти разногласия связаны прежде всего с тем, что в советский период с позиций марксистской науки было принято отождествлять государственное управление с политическим руководством (известный тезис «о политической миссии рабочего класса, возглавляемого и направляемого КПСС»), поэтому ряд авторов подчеркивают политическую направленность государственного управления. Одновременно в западной науке развивалась идея «политико-административной дихотомии», подчеркивающая политическую нейтральность государственной службы, что привело к развитию теории административно-государственного управления (public administration) как менеджмента в государственных организациях. Отсюда трактовка государственного управления в русле управленческой науки. Опираясь на западный опыт, некоторые исследователи подчеркивают самостоятельность теории политического и теории административно-государственного управления, полагая, что политическое управление занимает специальную предметную область на пересечении политологии и теории управления^[5]. Предметом политического управления выступает разработка стратегических политических решений, при этом исследователи отмечают самостоятельность теории административно-государственного управления, которая изучает деятельность государственной службы^[6].

Действительно, в западной науке объектом теории административно-государственного управления является административно-государственная деятельность. На совещании экспертов ООН было дано определение административно-государственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации»^[7]. При этом подчеркивалось, что понятие административно-государственной деятельности может быть распространено на администраторов службы исполнительных, законодательных и судебных органов. В свете этого определения предметом теории административно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путем организации.

Американский политолог Маршелл Даймок в своей работе «Философия администрирования» приходит к выводу, что современная теория административно-государственного управления — это «новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем областям знания и всем вопросам, которые входят в осуществление официальной политики и программ»^[8].

Организационная слитность политического и административно-государственного управления в практике реальной деятельности государства делает правомерным и актуальным изучение политического и административно-государственного управления в рамках одной науки — теории государственного управления. Сегодня в Российской Федерации существует как политический — политическое управление, так и административный уровень — административно-государственное управление (государственная служба). Поэтому закономерно рассматривать предметное поле государственного управления с учетом специфики двух этих сфер.

Итак, предметом теории государственного управления является исследование концептуальных оснований государственной власти, ее стратегических политических и оперативных административных функций, направленных на стабилизацию общественного развития. Таким образом, теория.

Рис. 2.1. Сферы государственного управления.

государственного управления охватывает две основные сферы — политическое государственное управление и административно-государственное управление (рис. 2.1). Политическое управление осуществляют депутаты парламента, руководители исполнительных органов государственной власти (президент, премьер-министр, министры), судьи на всех уровнях (федеральном, региональном, районном). К административно-государственному управлению относятся государственные служащие всех ветвей и уровней государственного управления.

Функции политической государственной власти носят характер стратегических: формирование государственной политики, разработка государственных программ; эти функции в основном возложены на кабинет министров (правительство) и министерства. Функции административно-государственной власти — оперативные: текущие управленческие задачи, исполнение решений правительства. Они возложены на государственные учреждения, оказывающие услуги населению.

Следует подчеркнуть, что современная теория государственного управления — междисциплинарная наука. Как показал наш экскурс в историю, это научное направление возникло на пересечении теории политики и менеджмента (при ведущей роли политологии); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук: психологии, философии, социологии.

Интересным и неожиданным является сравнение теории государственного управления е медициной, которое предлагается в монографии под редакцией американского политолога Фредерика Мошера. Здесь обращается внимание на концептуальное сходство предметов данных наук, на первый взгляд чрезвычайно далеких друг от друга. Так, медицина требует знаний очень многих «пограничных» с ней дисциплин: анатомии, химии, физики. Однако экскурсы в эти науки еще не предполагают знания предмета собственно медицины. Точно так же обстоит дело и с теорией государственного управления. Сведения из теории политики, социологии, конфликтологии, психологии, экономики необходимы, но сами по себе они не составляют предмета теории государственного управления, это самостоятельное научное направление^[9].

Наиболее близка к науке государственного управления наука административного права, поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности — государственным администрированием. Но теория государственного управления стремится раскрывать объективно существующие закономерности в области государственной деятельности, чтобы на этой основе формулировать рекомендации, в то время как предметом пауки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы. Административное право должно выполнять по отношению к науке государственного управления вторичную функцию, однако функция эта не пассивна. Задача административного права состоит в том, чтобы основные положения науки государственного управления выразить специфическим юридическим языком в виде обязывающих норм, поэтому соответственно подобранные правовые нормы могут иметь уточняющее значение для определения и организации этих положений. В определенном смысле соотношение указанных дисциплин можно рассматривать как вопрос формы и содержания.

Необходимо также остановиться на взаимосвязи теории государственного управления с праксиологией и теорией организации. Все три области знания относятся к эргологическим наукам, т. е. к наукам об организации человеческой деятельности. Различие между ними состоит в неодинаковой степени абстракции:

• — наиболее абстрактна в группе эргологических наук праксиология^[10], представляющая наивысшую ступень обобщения. В предмет этой науки входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее рациональности. Принципы и практические рекомендации праксиологии применяются во всех областях, однако они относительно немногочисленны, так как не может быть большого числа рекомендаций, имеющих равную ценность при организации военного дела, частной фирмы или кооператива;
• — теория организации отличается меньшей степенью обобщения. Она занимается вопросами эффективного функционирования и управления социальными системами, следовательно, в определенном смысле и работой персонала органов государственного управления;
• — теория государственного управления расположена еще на одну ступень ниже по уровню обобщения, поскольку занимается не всеми институтами, образованными для выполнения общественно полезной деятельности, а лишь теми, которые мы относим к государственному уровню управления. Ограничивая в такой же степени поле своих интересов, наука о государственном управлении компенсирует это, развивая те элементы теории организации, которые связаны со спецификой государственного администрирования.

Взаимосвязь всех трех дисциплин можно представить следующим образом: все, что представляет интерес, для праксиологии, имеет значение для теории организации, а то, что представляет интерес для теории организации, важно для теории государственного управления. Но не наоборот: не все, чем занимается теория государственного управления, входит в сферу теории организации, и не все, что изучает теория организации, входит в область праксиологии.

Исходя из изложенного, можно выделить несколько основных проблем, которыми сегодня занимается теория государственного управления:

• а) разработка проблем стратегического государственного управления, что предполагает формирование политической стратегии государства, принятие политических решений, создание концепций государственных программ, вопросы стратегического государственного менеджмента;
• б) проблемы организации государственного управления на разных уровнях — национальном, региональном, местном. Сюда относится разработка общей теории государственных организаций, функций аппарата государственного управления на разных уровнях, координации государственного управления как целостной системы; подготовка и проведение административных реформ;
• в) комплекс проблем по подготовке и рекрутированию управленческих кадров. Здесь исследуются вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновников государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, требования к менталитету и стилю работы профессиональных государственных служащих, проблемы лидерства, борьбы с бюрократизмом;
• г) проблемы, связанные с техникой государственного администрирования. Этот блок проблем включает разработку теории принятия государственных решений, политического прогнозирования, методов административно-государственного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, технологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации.

Каждое из направлений государственного управления, в свою очередь, выступает в качестве предмета научного изучения и исследования: государственное управление в условиях рыночной экономики, государственное управление социальными процессами, экологией, финансами и т. д. Перефразируя Т. Парсонса, можно сказать следующее: растущая дифференциация в области теории государственного управления не означает, что различные сферы этой науки функционируют сами по себе. Новые направления являются более специализированными, по в то же время они в большей степени нуждаются в ресурсах друг друга, между ними разворачиваются более сложные процессы научного и социального обмена.

Известный английский философ Эдмунд Бёрк (1729- 1797) подчеркивал: «Дело теоретика-философа — указать истинные цели государства; дело же политика-практика — найти соответствующие средства для достижения этих целей и успешно пользоваться этими средствами». Поэтому естественно, что теория государственного управления использует множество специальных, или частных, теорий (например, теории конфликта и консенсуса, принятия решений, политического прогнозирования и др.). Но в то же время существует и общая теория государственного управления, призванная объяснить государственное управление как систему и целостность.

Необходимо отметить, что государственное управление включает в себя как статику, так и динамику, которые отражаются соответственно в административно-государственном порядке и политическом процессе. Динамизм бытия делает его вечно незавершенным, и наоборот, незавершенность бытия есть признак его динамизма. Именно в силу этой незавершенности и открытости мира политического теория государственного управления должна концентрировать внимание на его динамической стороне. В то же время динамику политического мира нельзя понять без всестороннего исследования существующей в каждый исторический период статики административногосударственного управления. С этой точки зрения теория государственного управления, рассматриваемая в качестве научной дисциплины, должна в одинаковой степени охватывать как существующий порядок административно-государственного управления, где доминируют постоянные, неизменные величины, так и политический процесс, где доминируют величины переменные.

• [1] Валлерстайн И. Конец знакомого мира. С. 219.
• [2] См.: Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления. Ростов н/Д., 1997. С. 21; Граждан В.Д. Теория управления. М., 2004. С. 237.
• [3] Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. М., 2000. С. 12.
• [4] См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997; Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. М.; СПб., 2004.
• [5] См.: Шабров О. Ф. Политическое управление. М., 1997. С. 12.
• [6] См.: Граждан В.Д. Указ. соч. С. 259; Шаталов Ф. И. Основы теории государственного управления. М., 2003. С. 56.
• [7] Государственно-административная деятельность во Втором десятилетии развития Организации Объединенных Наций. Нью-Йорк, 1971. С. 43.
• [8] Marshall Dimock. Philosophy of Administration. N.Y., 1978. P. 21.
• [9] American Public Administration: Past, Present, Future / ed. by F. C. Mosher. 2d ed. Birmingham, Ala.: University of Alabama Press, 1975. P. 27.
• [10] Праксиология (реже праксеология) — наука об эффективности человеческой деятельности (от греч. praxis — действие, практика). Термин ввел французский социолог Альфред Эспинас (1844−1922) в 1897 г.