Государственная служба зарубежных стран

Учитель говорил: «Я умел много, так как не был испытан на службе» .

Конфуций

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

• • знать о системе и принципах государственной службы в ведущих зарубежных странах современного мира — США, Германии, Франции, Великобритании;
• • уметь оперировать понятиями «государственная служба», «гражданская служба», «правительственная служба», «общественная служба» ;
• • владеть основными понятиями и принципами организации системы государственной службы в зарубежных странах.

Институт государственной службы в Германии

Среди европейских стран с федеральным типом административно-государственного управления наиболее влиятельной является Германия. Истоки специфики германской бюрократии надо искать в ее истории.

Пруссия и ее правящий класс — юнкеры — наложили свой отпечаток на германскую администрацию. Покорность, работоспособность и трудолюбие — все эти качества с самого начала культивировались аристократическим юнкерством. Уже в XVIII в. прусский король Фридрих Великий, имевший страсть к эффективной администрации, организовал университеты для подготовки бюрократов.

При объединении Германии под прусским господством прусский административный стиль распространился на новую нацию. Демократические принципы управления не ценились среди германских администраторов — преданность императору была более важной. Среди причин, приведших к краху Веймарской республики (1919−1933), есть и такая: класс государственных служащих не испытывал к демократии ничего, кроме презрения. С появлением Третьего рейха бюрократы с готовностью устремились к Гитлеру.

Крах гитлеровской Германии значительно изменил дух и структуры боннской бюрократии. Сегодняшние гражданские служащие привержены демократии, получают профессиональную подготовку на последних курсах в различных университетах страны. Боннские бюрократы имеют тенденцию педантично следовать духу римского права, искусно сведенного в неизменный кодекс, что придает гражданским служащим отчасти догматический, книжный образ мышления.

В последние десятилетия произошли значительные изменения в политическом мировоззрении чиновников, иной стала их роль в политической жизни страны. Государственные служащие Германии — это уже не то «особое сословие», каким оно было в германской империи. Давно нет претензий на независимость и надпартийность государственного аппарата, что было характерно для бюрократии Веймарской республики. В послевоенные годы образ немецкого чиновника — объективного и беспристрастного вершителя общественных интересов — был основательно поколеблен, поскольку развитие бюрократии в Германии осуществлялось при направляющем воздействии политических партий.

Ведущая роль партий в политическом процессе Германии (закрепленная Основным законом) оказывала и продолжает оказывать серьезное влияние на развитие системы государственного управления. Можно назвать ряд факторов, способствовавших активной роли политических партий в становлении и эволюции системы государственной администрации в Германии:

• а) концепция надпартийности и политической нейтральности бюрократии была скомпрометирована в период нацизма;
• б) процесс денацификации системы государственной службы не дал желаемых результатов, что привело к возникновению феномена партийного патронажа — покровительства по отношению к государственной администрации;
• в) именно партии как наиболее «надежные» институты пользовались полной поддержкой западных союзников;
• г) наличие членов партии на государственной службе рассматривалось как гарантия лояльности бюрократии к политическому режиму.

В результате борьбы политических партий (прежде всего СДПГ и ХДС/ХСС) за влияние на органы государственной администрации возникли и утвердились определенные принципы партийного патронажа. Важнейшим среди них является принцип пропорционального представительства партий в органах государственного управления. Вместе с тем партии стремятся расширить свое влияние в системе государственной администрации, назначая своих членов на ключевые посты в высших звеньях министерской бюрократии.

Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение и в Законе о государственной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры. Чиновники, избранные в бундестаг (высший представительный орган Германии) или ландтаг (земельный парламент), пользуются правом двухмесячного отпуска на время избирательной кампании. Наряду с депутатским содержанием они продолжают получать значительную часть своего основного жалованья. Кроме того, они сохраняют право на получение пенсий для государственных служащих.

Иными словами, чиновники в Германии представляют собой привилегированную политическую группу. Их профессиональная компетентность и финансовая независимость позволяют им добиваться значительного продвижения в партиях. В отличие от многих европейских стран (Великобритании, Франции) и США, карьера государственного служащего в Германии не является альтернативной политической карьере. Напротив, зачастую она становится предпосылкой для успешной политической деятельности.

Современное правительство Германии имеет достаточно сильную федеральную администрацию. Теоретически она отвечает за контроль иностранных дел, сбор налогов, оборону, транспорт, почтовую службу, программы социального обеспечения и разведывательную деятельность, но на практике федеральное правительство контролирует только наиболее общие внутренние программы. Даже сбор налогов центральная администрация осуществляет совместно с правительствами земель. Большинство же внутренних программ осуществляется администрацией земель при общем федеральном руководстве.

Во время правления Герхарда Шрёдера (1998−2005) была проведена конституционная реформа, чтобы более четко распределить полномочия между центром и субъектами федерации, уточнить законодательную компетенцию между бундестагом и бундесратом (представительством федеральных земель). Значительно сократилось число законов, требующих обязательного одобрения бундесрата (до 40%). Это было сделано для того, чтобы земли в своих решениях исходили только из общих федеральных установок (что предполагает наделение земель большей ответственностью)^[1]. В целом в процессе конституционной реформы произошло уменьшение законодательной компетенции федерации в пользу земель путем более четкого ограничения полномочий центра такими сферами, как оборона, правопорядок, права человека, внешняя политика, борьба с терроризмом, а также «рамочное» регулирование вопросов экологии, экономики и социальной политики. В компетенцию земель переданы вопросы образования и науки, земельное законодательство, жилищное право, вопросы собраний, объединений и печати, государственная служба, уголовно-исполнительная система.

Сегодня в Германии каждая из 16 земель имеет собственную конституцию и свою организацию управления. Административные учреждения земель составляют единую систему с соответствующими федеральными административными учреждениями. Область их компетенции распространяется на образование, местное хозяйство, деятельность полиции, здравоохранение, социальное обеспечение.

В административном отношении земли делятся на округа, а округа — на уезды, состоящие из общин. В округе вся полнота административной власти сосредоточена в руках регирунгс-президента, назначаемого правительством земли. При нем действует регирунгс-президиум, члены которого тоже назначаются сверху. В уездах органом исполнительной власти является ландрат. В компетенцию администрации ландрата входит местный бюджет, налоги и все коммунальное хозяйство. В городских общинах функции исполнительного органа выполняет бургомистр — профессиональный чиновник, назначаемый городским советом сроком на 8−12 лет. В некоторых городах существует коллегиальный исполнительный орган — магистрат, в состав которого входят профессиональные чиновники, также назначаемые на 8−12 лет.

Интересно, что сегодня в Германии нет понятия «государственная служба». После Первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане " публичная служба" понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность.

Понятие «публичная служба» охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием различения выступает правовая форма назначения: для чиновника — это издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего — заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально облеченных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников, является Федеральный закон о чиновнике, принятый в 1953 г. и действующий в редакции 1985 г. По этому закону к категории чиновников относятся не только работники государственного аппарата — государственные служащие, но и судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железной дороги, государственных банков.

Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников: A1-А5 — низшие чины (вспомогательно-технические); А6-А9 — средние чины (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт-секретари); A10-А13 — высшие чины I ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-амтманны); А14-А16 — высшие чины II ступени (высшие правительственные советники). Материальное содержание чиновников складывается из основного оклада, территориальной надбавки, надбавок на детей, за выслугу лет, за звание. Размеры, структура и динамика выплат определяются специальным законом об оплате.

Особую группу составляют политические и почетные чиновники.

Институт политических чиновников сложился в Германии в конце XIX в. Смысл этого института заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его политической программе сотрудники администрации. Тем самым в случае смены кабинета и его политической платформы как бы обеспечивается реализация новых политических установок в деятельности администрации.

В настоящее время статус политического чиновника определяют основы федерального законодательства о праве чиновников. Пожизненно назначенный чиновник может быть временно переведен на пенсию, ибо определенная занимаемая им должность обязывает его к принятию основных политических установок и целей правительства.

К политическим чиновникам относятся: статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента; руководители отделов в министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента, федеральном ведомстве, но делам печати и информации, администрации бундестага и бундесрата; руководители в земельных министерствах и канцеляриях (государственные советники).

Персональные перемещения в высшем звене государственной администрации — удобное средство для достижения лучшего взаимодействия между правительством и бюрократией. Особенно важно это в тех случаях, когда в силу своих политических ориентаций бюрократия не симпатизирует тому или иному правительству. Так произошло, в частности, после прихода к власти в 1970;е гг. социал-демократов (в коалиции со свободными демократами). Были произведены значительные перемещения среди высшего персонала федеральных министерств и ведомств, получившие название «тихая революция» .

Несколько иное значение имеет в Германии институт почетных чиновников. Это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают на почетную должность без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение. К ним относятся присяжные, выборные консулы.

Согласно исконной германской доктрине чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система подготовки чиновников и их последующего продвижения по службе. И хотя по Конституции (п. 2 ст. 33) «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией», Закон 1953 г. называет особые качества, позволяющие претендовать на звание чиновника:

• 1) прежде всего для этого требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца (например, в качестве преподавателя высшего учебного заведения Германии). Такое назначение, однако, не ведет автоматически к приобретению гражданства;
• 2) лицо, претендующее на должность чиновника, должно предоставить гарантии своей политической благонадежности, т. е. готовности в любое время выступить в защиту конституционного строя;
• 3) будущий чиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовкой. Вид и деятельность такой подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии.

Так, к службе на низшем уровне (A1-А5) допускаются лица, успешно окончившие народную школу и прошедшие подготовительную службу (§ 16 Закона 1953 г.); к службе на среднем уровне (А6-А9) допускаются лица, успешно окончившие народную школу, проходившие служебную подготовку в течение года и сдавшие специальный экзамен для поступления на должность среднего уровня (§ 17). Значительно более высокие требования предъявляются к поступающим на службу высшего уровня. К службе на высшем уровне I ступени допускаются лица, успешно окончившие среднюю школу, проходившие специальную подготовку в течение трех лет и сдавшие экзамен по требованию данного уровня (§ 18). К службе на высшем уровне II ступени допускаются лица с высшим образованием, сдавшие первый государственный экзамен, прошедшие подготовительную службу в течение двух лет и сдавшие второй экзамен (§ 19).

Дополнительно к перечисленным требованиям устанавливаются возрастные барьеры при допуске на должности различных уровней: от 16 до 30 лет — на низшие ступени; от 16 до 32 лет — на средние ступени; от 18 до 30 лет — на высшие должности. Постановлением 1968 г. для многих видов службы возрастной «потолок» для приема поднят до 50 лет.

Среди сфер, из которых рекрутируется персонал министерской бюрократии, на первом месте стоит юстиция, далее — экономика и социальные науки. Профессия юриста в Германии традиционно предоставляет наилучшие возможности для поступления на государственную службу, поэтому, несмотря на массовый приток в сферу государственного управления специалистов различного профиля, юристы и сегодня продолжают удерживать ведущие посты в системе министерской бюрократии.

Что касается социального происхождения руководящих чиновников, то более чем на две трети они рекрутируются из «верхнего среднего слоя» (свободные профессии, руководящие служащие и высшие чиновники, состоятельные коммерсанты) и почти на одну четверть из «нижнего слоя» (чиновники средней и низшей категорий, служащие, ремесленники, крестьяне).

Для более полного представления о высших чиновниках Германии следует обратить внимание на тот факт, что данная категория государственных служащих широко представлена в различного рода объединениях, общественных и экономических организациях, в руководстве партий. По мнению экспертов, такого рода деятельность содействует расширению «горизонта общения» высших администраторов, служит для них важным источником информации. Контакты в государственном секторе играют немаловажную роль и для рекрутирования персонала на ведущие посты в государственной администрации.

Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она основана на двух принципах: повышении квалификации (что подтверждается либо специальной проверкой и соответствующей оценкой, либо сдачей специального экзамена) и постепенном продвижении (нельзя «перескакивать» через очередную ступень). Исключения из этих правил допускаются лишь по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам.

В низших должностных группах при оценке работы «хорошо» повышение производится через шесть лет, при оценке «вполне удовлетворительно» — через восемь лет. В средних и высших группах продвижение регламентируется для каждой должности отдельно. Кроме того, если претендент на высшую должность не достиг возраста 40 лет, требуется специальное разрешение министра. Отступление от установленных сроков может произойти, если служебная деятельность оценивается как «очень хорошая». Интересно, что, если государство в лице начальника не выполнит своих обязательств по продвижению, оплате или другим мерам заботы о чиновнике, он вправе добиваться возмещения убытков (§ 79 Закона 1953 г., § 839, 847 Гражданского кодекса).

При повышении по службе особое место занимает политический статус чиновника. Принимаемая им на себя «обязанность верности» — это прежде всего требование политической верности, причем в самом широком смысле: «Чиновник служит всему народу, а не отдельной партии.

Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партийными интересами, при этом он обязан руководствоваться заботой об общих интересах и благе" (§ 52 п. 1 Закона 1953 г.).

Основной формой контроля за деятельностью чиновников выступает административная юстиция, действующая как система специальных административных судов. Принятие в 1960 г. федерального уложения об административных судах установило их структуру из трех инстанций:

• — суды первой инстанции создаются, как правило, в больших городах. Дела слушают судебные коллегии в составе трех профессиональных судей и двух заседателей, которые вербуются из чиновников различных ведомств;
• — второй инстанцией являются верховные административные суды земель (всего их 16). Они состоят из определенного числа палат, заседающих в составе председателя, двух судей и двух заседателей. Эти суды являются ревизионными по отношению к судам первой инстанции;
• — третьей, высшей, инстанцией выступает Федеральный административный суд (ФАС), состоящий из нескольких сенатов. Все судьи ФАС избираются из профессиональных судей специальной комиссией под председательством федерального министра внутренних дел.

Административные суды располагают компетенцией по всем вопросам относительно статуса чиновника, его назначения, прав, обязанностей, оплаты, социального обеспечения, увольнения и пенсии. Своеобразной особенностью является процедура, позволяющая чиновнику затеять процесс против самого себя: желая снять с себя подозрения в совершении служебных проступков, чиновник может потребовать, чтобы дисциплинарный суд вынес решение по его делу. По мнению немецких юристов, в результате деятельности административных судов «управление делами становится либеральнее, а государство демократичнее» .

• [1] См.: Павлов И. Германский федерализм: опыт реформирования // Межлунар. экономика и междуиар. отношения. 2007. № 10. С. 57−61.