Структура регионального управления; институциональный, функциональный и организационный анализ

Методологический подход оказывает значительное влияние на выработку теоретических установок по исследованию объекта. При анализе структуры регионального управления используются следующие методологические подходы: институциональный, функциональный и организационный^[1]. Рассмотрим их.

Институциональный подход предполагает, что межотраслевая координация на национальном, региональном и местном уровнях является ключевым фактором, так как стратегии развития ориентированы на территорию, а не на сектор экономики. Институциональная модель регионального развития уникальна для каждой страны и зависит от специфики региона. Институциональные преобразования региональных политик и программ должны учитывать национальную, местную и историческую среду и традиции, попытки навязать стандартные шаблоны оказываются непродуктивными. При этом эффективная реализация государственной политики на региональном уровне требует действенной и подотчетной бюрократической системы. Установление отдельных стратегий и процедур, касающихся институтов регионального развития, требует гибкой политики взаимодействия органов власти всех уровней, четкого определения прав, обязанностей и функций каждого уровня, а также закрепления этих вопросов в законодательных и нормативно-правовых актах.

Переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов. Это предполагает формирование аффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов РФ. что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого развития.

Организационный подход предусматривает структурный анализ и синтез организационных систем управления. Анализ сосредоточивает внимание на структуре и показывает, как работают части целого; синтез акцентирует внимание на функциях и раскрывает, почему и как действуют части целого.

Функциональный анализ и синтез организационных систем управления включает решение следующих задач:

• • определение целей управления и построение дерева целей, соответствующего иерархической структуре системы управления;
• • определение перечня и содержания основных задач управления, установление их взаимосвязи по входной и выходной информации;
• • анализ и рациональное распределение функций между органами и отдельными руководителями;
• • анализ и определение обязанностей, прав, ответственности и соподчиненности органов и отдельных должностных лиц при решении задач управления;
• • исследование и разработка эффективных методов решения задач управления;
• • обобщение и применение принципов управления, разработанных в ходе исторического развития и совершенствования исследуемых систем.

Для обеспечения эффективного управления структура системы должна адаптироваться к изменяющейся обстановке путем периодического решения следующих задач:

• • оценка и определение рационального числа уровней управления;
• • корректировка состава органов управления, отношений и связей между ними;
• • определение предельного числа исполнителей;
• • установление рациональной численности всего управленческого персонала системы при заданном количестве непосредственных исполнителей;
• • оценка и определение места размещения органов управления для обеспечения требуемой устойчивости и оперативности управления.

Информационный анализ и синтез организационных систем управления направлены на исследование информационных массивов и потоков с учетом всех видов взаимодействия элементов систем: человек — человек, человек — машина, машина — машина.

Информационный анализ и синтез в системе человек — человек включает:

• • определение перечня и содержания документов, порядок их оформления, учета и доставки;
• • методы сбора и обработки неформализованных сообщений;
• • организацию информационного взаимодействия должностных лиц и органов управления в процессе принятия решений и их выполнения.

На базе организационного подхода выделяются следующие основные требования к организационному управлению.

Устойчивость. Применительно к организационным системам управления устойчивость — это способность решать все задачи, поставленные обстановкой при целенаправленных внешних воздействиях. При оценке устойчивости необходимо установить показатели свойств процесса управления, значения которых необходимо сохранить, и определить степени влияния на эти показатели различных возмущений (воздействия окружающей среды, ошибок персонала и т. п.).

Оперативность. Свойство процесса управления обеспечивать завершение цикла управления в требуемые сроки. Оперативность процессов обеспечивается:

• • ясностью целевых ориентиров и реальностью задач;
• • полным и своевременным информированием субъекта управления о состоянии системы, среды и ходе самого процесса;
• • достаточной гибкостью процесса, позволяющей своевременно адаптироваться к изменяющейся ситуации;
• • регламентированием процесса, в частности разработкой процедур, обеспечивающих согласованность между фазами процесса;
• • осуществлением параллельного выполнения отдельных частей процесса;
• • четким контролем за процессами со стороны субъекта управления;
• • наличием ресурсов, достаточных для обеспечения необходимой скорости и соответствующего временного режима реализации процесса.

Гибкость. Способность изменять формы и методы управления в зависимости от обстановки. Гибкость управления — одно из необходимых, по недостаточных условий эффективности управления. Система управления может менять и формы, и методы, но не достигать желаемых результатов из-за некачественных (малоудачных) решений, запаздывания решений и т. п., т. е. из-за всего, что не обеспечивает устойчивости управления.

Непрерывность. Свойство (способность) процесса управления не допускать перерыва между последовательно выполняемыми этапами (фазами) или другими действиями процесса, приводящими к снижению качества управления. Непрерывность процесса нарушается, если между двумя последовательно выполняемыми этапами возникает незапланированная пауза, приводящая к снижению качества выполнения последующих этапов, несвоевременному достижению поставленной цели и срыву всего процесса управления.

Отметим основные черты организационного управления.

• 1. Неаддитивность отношений. Определяется тем, что свойство организационной системы управления не есть простая сумма свойств входящих в нее элементов (подсистем). Это создает большие трудности, усложняя математический аппарат и увеличивая количество исходных данных.
• 2. Неопределенность данных. Фактор, присущий моменту принятия руководителем управленческого решения в условиях, когда он не знает точных значений ряда характеристик.
• 3. Многокритериальность. Это состояние, при котором оценка деятельности организационной системы управления осуществляется по нескольким показателям. Проблему создает не само число разных показателей, а так называемая противоречивость отдельных показателей. Противоречивые показатели появляются в случае, когда для достижения цели надо добиваться увеличения одновременно двух противоречивых функций, вследствие чего возникает противоречивая ситуация.
• 4. Стохастичность. Возникает в случае, когда результаты реализации управленческих отношений являются случайными событиями.
• 5. Порог сложности. Состоит в том, что в единицу времени человек в состоянии решить задачу ограниченной сложности и усвоить ограниченный объем информации.
• 6. Редкая повторяемость проблемных ситуаций. Подвергает сомнению правомочность применения классической теории вероятностей. Применение субъективных вероятностей, т. е. субъективного представления о достоверности редких событий, — одна из задач теории поддержки управленческих решений.
• 7. Фактор времени. Связан с быстрым старением добываемой информации. Часто важно принять, может быть, не самое лучшее по другим критериям решение, зато вовремя.^[2].

Руководствуясь этими подходами, рассмотрим организационную структуру системы государственного управления.

Система государственных органов и должностных лиц государства, осуществляющих управление в обществе через законодательную, представительную и судебную ветви власти, представляет собой государственный аппарат.

Структура государственного аппарата зависит от подхода к организации государственной власти, от государственно-территориального устройства, от разделения на органы и должностные лица, осуществляющие властные полномочия, и органы и должностные лица, образующие обслуживающий аппарат.

В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного аппарата выступает государственный орган, представляющий собой структурную единицу власти, наделенную государственновластными полномочиями, необходимыми для частичной реализации функций определенной ветви государственной власти.

Каждая самостоятельная единичная структура управления должна иметь внешние связи, которые были бы в состоянии обеспечивать и регламентировать:

• • полноту ответственности каждого государственного органа за достижение поставленных перед ним целей и функций управления;
• • сбалансированность целей всех звеньев определенного уровня управления по отношению к целям вышестоящего уровня;
• • комплексность выполнения всех функций управления, относящихся к реализации поставленной цели, как по вертикали, так и по горизонтали;
• • наиболее рациональное разделение и кооперацию усилий между звеньями и уровнями государственного аппарата с точки зрения выполняемых функций управления, минимизацию их дублирования;
• • концентрацию полномочий и ответственности при решении каждой управленческой задачи за счет рационального перераспределения компетенции на каждом уровне управления по горизонтали и делегирования полномочий по вертикали;
• • полное соответствие механизма контроля исполнения объему компетенции в области ответственности и полномочий принятия решений по каждой управленческой задаче.

Несмотря на существенные различия между собой входящих в организационную структуру государственного аппарата государственных органов, они могут иметь немало общего, тождественного, типичного. Государственные органы, которые характеризуются схожим положением и однородностью осуществляемых управленческих функций, принято называть звеном государственно-управляющей системы.

Выделение звеньев организационной структуры государственного аппарата позволяет выработать для каждого из них типовые правовые статусы, типовые внутренние структуры, типовые наборы взаимосвязей в системе государственного управления и соответственно анализировать и оценивать их рациональность и эффективность.

Статусные элементы звена государственно-управляющей системы в то же время служат отправными ориентирами для организационного построения конкретного государственного органа.

Совокупность подразделений государственного органа, а в них — должностей, схема распределения между ними возложенных на орган функций и полномочий, механизм взаимодействия этих подразделений и взаимоотношения должностей представляют собой структуру государственного органа.

Таким образом, задача институционального подхода состоит в раскрытии сущности регионального управления в том смысле, что оно призвано обеспечивать условия для деятельности экономических агентов.

С точки зрения функционального подхода региональное управление представляет собой целенаправленное воздействие, разделенное на функции, обеспечивающие целостность и воспроизводство общества в целом. Выявить функцию того или иного общественного института — значит определить его роль во взаимоотношениях с другими институтами в рамках определенной общественной структуры.

В отличие от функционального организационный подход делает акцепт на выявлении инструментов регулирования функциональных сфер региона и соответствующих институтов. К ним относятся выработанные мировой практикой менеджмента методы и организационные схемы, способствующие эффективному управлению аппаратом государственной и муниципальной власти, видами экономической деятельности в национальной экономике, финансовыми потоками и пр.

• [1] Система государственного и муниципального управления: учебник для бакалавров / Ю. Н. Шедько, Ю. Б. Миндлин, И. С. Цыпин [и др.| / под ред. Ю. Н. Шедько., 2013
• [2] Стохастичность — вероятностность, непредсказуемость, случайность