Функционально-организационные схемы управления в субъектах Российской Федерации

Система исполнительной власти в Российской Федерации за последнее время неоднократно подвергалась реформированию. Поиски оптимальной организационной модели в государственном управлении происходят и на современном этапе. За последние 10 лет федеральный подход к построению единой системы исполнительной власти включал в себя и отраслевые, и функциональные признаки.

Формирование функционально-организационной схемы управления в субъекте РФ предусматривает последовательное выполнение следующих этапов:

• • аналитический — анализ и группировка всех приоритетных направлений региональной политики по функциям, целям и задачам;
• • организационный — формирование соответствующих органов власти, территориальных подразделений, включая определение штатной структуры и численности органов власти;
• • координационный — распределение ключевых полномочий по принятию межведомственных решений и определение форм организационных связей между элементами (комиссий, рабочих групп, советов и иных форм);
• • информатизации — формирование государственных систем хранения и обработки информации и механизмов, обеспечивающих координацию и передачу решения по вертикали и горизонтали с целью минимизации коррупционных проявлений на всех этапах согласования.

Следует отметить, что построение функционально-организационной схемы управления также зависит от текущих внутренних и внешних политических процессов. Так, при проведении очередных выборов на должность высшего должностного лица субъекта РФ и с приходом нового руководителя может измениться структура органов исполнительной власти. Это происходит по той причине, что в данном случае определяются новые приоритеты государственной политики с учетов наказов избирателей и процесс формирования органов исполнительной власти начинает новый виток: формирование нового состава правительства (администрации) региона, изменение структуры действующих органов исполнительной власти и т. д.

Так, в 2004 г. при утверждении структуры федеральных органов исполнительной власти была попытка выстроить ее по функциональному принципу (рис. 10.1). В результате были созданы органы власти со следующими функциями:

Рис. 10.1. Функциональная модель построения исполнительной власти.

• • министерство — нормативное регулирование в установленной отрасли (области полномочий) и управление имуществом;
• • служба — государственный надзор и контроль, обеспечение безопасности, обороноспособности, охраны общественного порядка, административная практика;
• • агентство — оказание государственных услуг и управление имуществом.

Впоследствии этот резкий переход от традиционного отраслевого управления к чисто функциональному выявил проблемы, связанные с неточным разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти.

В результате за период с 2004 по 2006 г. происходило множество организационных и структурных преобразований, связанных с анализом отдельных государственных управленческих процессов и их оптимизацией на всех уровнях публичного управления. Так, вновь в состав исполнительных органов вернулся комитет как один из видов исполнительных органов. Для решения задачи оптимизации государственного управления специально была разработана, одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р и введена в действие Концепция административной реформы в Российской Федерации на период 2006—2010 гг. Она оказала влияние и на систему исполнительной власти в субъектах РФ.

В соответствии с Концепцией административной реформы работа велась в рамках многих направлений, среди которых на организацию исполнительной власти в субъектах РФ наибольшее влияние оказали:

• • внедрение управления по результатам и проектного управления;
• • организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
• • оптимизация функций органов исполнительной власти;
• • противодействие коррупции.

В субъектах РФ происходил плавный переход от традиционной отраслевой схемы к функциональной, т. е. привязанной к конкретным полномочиям. Например, появились такие структуры, как комитеты и управления, с набором полномочий по аналогии со службами, внедрялась схема «министерства — службы — агентства». При этом республики в составе Российской Федерации (в отличие от иных субъектов РФ) показали больший консерватизм в построении своих организационных структур, ограничившись лишь перераспределением полномочий в рамках существующих.

С внедрением в 2007 г. показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, активизировалась работа по реформированию региональных структур исполнительной власти с целью достижения необходимых показателей. Это привело к некой унификации организационных структур в субъектах РФ и дальнейшему приведению их в соответствие с федеральным разграничением по принципу распределения полномочий, исходя из приоритетных задач государственного управления.

Кризисный период 2008—2009 гг. потребовал от властных структур значительного сокращения штатной численности государственных служащих, что также повлекло «укрупнение» некоторых функций управления в органах исполнительной власти субъектов РФ. В этот период были пересмотрены положения об исполнительных органах более чем в половине субъектов РФ. Стали популярны кластерный подход к социально-экономическому развитию регионов и функциональное деление органов на подведомственные высшему должностному лицу или высшему исполнительному органу субъекта РФ.

В 2011 г. были утверждены новые направления реформирования государственного управления — Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р).

Активное внедрение проектного управления на государственном уровне и ориентация на удовлетворение потребностей населения потребовали сокращения перечня показателей оценки деятельности органов исполнительной власти с учетом ограниченного количества приоритетных направлений государственного регулирования и бюджетного финансирования. Регионам было предложено сосредоточиться на достижении конкретных показателей, унифицированных для всей территории России.

Субъекты РФ отреагировали на эти изменения созданием специальных органов исполнительной власти, ориентированных на развитие. Во многих субъектах РФ появились исполнительные органы, ответственные за развитие региональных инвестиционных проектов, инновационную деятельность, государственную поддержку научно-технической деятельности, а также создание и функционирование особых экономических зон, развитие малого и среднего предпринимательства, создание многофункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг, внедрение автоматизации в процессы государственного управления.

Например, в Московской и Нижегородской областях, Красноярском крае в 2012 г. были созданы министерства инвестиций и инноваций, а в Республике Коми — министерство развития промышленности и транспорта. Почти в каждом субъекте РФ появился орган исполнительной власти, ответственный за информатизацию и внедрение инструментов электронного правительства в систему государственного управления регионом.

Следует отметить, что в настоящее время используется трехзвенная структура исполнительной власти в субъектах РФ:

• • правительство (администрация, кабинет министров) субъекта РФ — высший исполнительный орган субъекта РФ;
• • исполнительные органы субъекта РФ: министерства, службы, агентства (отраслевые или функциональные);
• • иные органы, подчиненные правительству субъекта РФ (управления, комитеты, департаменты, инспекции, представительства и т. п.).

Функционально-организационная схема органов исполнительной власти во многом зависит от приоритетных задач, стоящих перед конкретным регионом.

В случае если власти субъекта РФ достигли положительных финансовых показателей и имеют возможность участвовать в федеральных государственных программах поддержки и развития отдельных сфер жизнедеятельности населения, то в таких регионах создаются исполнительные органы, ориентированные на развитие. В противном случае — основной задачей является сохранение ресурсов и недопущение дальнейшей деградации территории. В таком случае в структуре органов регионального управления превалируют обеспечивающие отраслевые структуры.

Таким образом, можно отметить непрерывный процесс преобразований организационных структур исполнительной власти, учитывающий социальные, экономические и политические преобразования в России.