Статус публичных юридических лиц

В результате изучения данной главы учащийся должен:

• • знать понятие статуса публичного юридического лица, уяснить его основные элементы;
• • уметь оперировать понятиями «публичные органы», «публичные корпорации» и «публичные учреждения» ;
• • владеть основными теоретическими постулатами публичного юридического лица.

Публичные юридические лица как субъекты корпоративной деятельности

Административно-правовое предназначение публичных юридических лиц

Публичные юридические лица, независимо от различий их организационно-правовых форм, действуют в интересах обеспечения социально значимых общегосударственных или муниципальных потребностей.

Статус публичных юридических лиц обусловлен наличием в их компетенции цивилистических и административных правомочий при явном доминировании последних. Цивилистические правомочия значимы при осуществлении публичной организацией хозяйственной деятельности, а также в некоторых случаях при определении ее вида (организационно-правовой формы).

Виды публичных юридических лиц

К публичным юридическим лицам относятся публичные органы, публичные корпорации, а также публичные учреждения и организации. К публичным органам относятся субъекты властной деятельности, кроме органов государственной власти федерального и регионального уровней, а также муниципальных органов, к этой разновидности публичных субъектов относятся также специальные публичные органы — ЦБ РФ, наделенный правомочиями федерального органа государственной власти^[1], Счетная палата РФ, а также Следственный комитет РФ. Такие публичные органы обладают специальной компетенцией в соответствующих сферах общегосударственной деятельности: Банк России самостоятельно или при участии органов исполнительной власти реализует публичную денежно-кредитную политику и руководит банковской системой, Счетная палата РФ является постоянно действующим органом бюджетного контроля, Следственный комитет РФ наделен правомочиями федерального государственного органа в правоохранительной сфере. Специальные публичные органы наделены распорядительными полномочиями, но не входят в систему органов исполнительной власти.

Публичные органы законодательной, исполнительной и судебной власти определяют статус и предназначение деятельности публичных корпоративных образований — государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, государственных компаний, государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Специфика их деятельности обусловлена наличием в их компетенции коммерческих правомочий. Публичные образования вправе и обязаны участвовать в инвестировании собственных имущественных активов и в обязательственных отношениях с коммерческими организациями в целях финансового обеспечения отнесенных к их ведению социально приоритетных функций, таким образом, прибыльность является обязательной предпосылкой их деятельности. Наличие в составе публичных образований коммерческих и некоммерческих организаций нельзя рассматривать в качестве определяющего атрибута, поскольку в их статусе доминирует публичная, а не цивилистическая составляющая.

Корпоративные образования обеспечивают общегосударственные имущественные интересы и наделены правомочиями собственника публичного имущества. Применительно к государственным корпорациям публичные имущественные отношения возникают на стадии их учреждения — в процессе внесения Правительством РФ или федеральным органом исполнительной власти государственных материальных активов, представленных в виде казенных денежных средств, ценных бумаг или публичной недвижимости. Публичная составляющая имущественных отношений всегда выражена в деятельности всех видов корпоративных образований, они наделены отдельными имущественными правомочиями и вправе осуществлять их только по целевому назначению, т. е. в интересах обеспечения приоритетных общегосударственных потребностей^[2].

Публичные организации действуют в непроизводственной сфере и предназначены для удовлетворения нематериальных потребностей граждан в сферах социальной политики, культуры. Публичные юридические лица, созданные в виде образовательных, медицинских организаций, оказывают соответствующие публичные услуги всем заинтересованным гражданам. К ним относятся также некоммерческие организации, в том числе бюджетные, казенные, а также автономные учреждения, созданные в сферах культуры и искусства, — театры, концертные организации, организации в сфере киноискусства.

Публичные юридические лица, созданные в форме учреждения, обеспечивают социально приоритетную деятельность на основе публичных имущественных активов, им предоставляются средства бюджетных финансов, а также в интересах обеспечения целевых функций — государственные или муниципальные объекты недвижимости.

В обобщающем виде все публичные юридические лица относятся к публичным корпорациям, независимо от форм собственности, наличия имущественных правомочий, различий в формах собственности и иных цивилистических атрибутов^[3]. Все рассмотренные выше виды корпоративных образований владеют, пользуются или распоряжаются публичным имуществом — казенными финансами или недвижимостью, — именно этот фактор предопределяет их публичный статус. Имущественные отношения, обусловленные осуществлением любого корпоративного правомочия, регулируются административным законодательством, цивилистические нормы применяются лишь в случаях, специально предусмотренных публичным предписанием. Административно-правовое регулирование также следует считать одним из основополагающих факторов любого публичного корпоративного образования. К источникам публично-правовой регламентации корпоративной деятельности относятся законодательные акты, в части их административной составляющей, акты органов государственной власти, прежде всего — указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, а также акты ведомственного нормотворчества. Характерно, что все вышеуказанные акты рассматриваются в их дуалистичной сути: они представляют собой средство не только публичной, но и цивилистической регламентации. Во всяком случае, гражданское законодательство характеризует публичноправовые акты в качестве источника цивилистической) законодательства (п. 3−7 ст. 3 ГК РФ). Следует отметить и плюрализм источников публично-правовой регламентации, в отличие от сферы частноправовых отношений, здесь применяются также региональные нормативные правовые акты, а в редких случаях — даже нормативные акты муниципальных образований^[4]. В качестве одного из методов правовой регламентации деятельности корпоративных образований следует отметить также и публичные акты индивидуального распорядительства — распоряжения Правительства РФ или акты органов исполнительной власти, предоставляющие корпорации средства публичных имущественных активов.

Статус юридических лиц в административно-юрисдикционной деятельности обусловлен прежде всего правовым предназначением соответствующего корпоративного образования. Частноправовые коммерческие организации действуют в целях удовлетворения имущественных потребностей их участников, предназначением деятельности некоммерческих организаций является удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей причастных к ним лиц. Юрисдикционный статус таких корпоративных образований определяется наличием прав и обязанностей, установленных правилами и нормами, утверждаемыми в форме соответствующего нормативно-правового предписания. Неисполнение юридическим лицом правил и норм либо их ненадлежащее исполнение при нарушении сроков осуществления тех или иных действий, установленных нормативным правовым актом, или в иных случаях влечет за собой вступление организации-нарушителя в деликтные отношения с правоохранительным органом.

• [1] Принадлежность ЦБ РФ к органам государственной власти явственно определяется ч. 2 ст. 75 Конституции РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» этот публичный орган наделен правомочиями федерального органа государственной власти.
• [2] К публичным юридическим лицам, наделенным отдельными имущественными правомочиями, относятся государственные (муниципальные) унитарные предприятия — единственная разновидность публичных коммерческих организаций.
• [3] Далее под публичной корпорацией понимается также и обобщающее понятие для всех видов публичных юридических лиц.
• [4] Муниципальные правовые акты применяются, в частности, при регламентации бюджетных отношений (ч. 1 ст. 2 БК РФ).