Учетные и контрольные функции в сфере нормотворческой деятельности

Наряду с рассмотренными выше регистрационными полномочиями Минюст и его территориальные органы осуществляют квазирегистрационные процедуры, обусловленные отнесенными к их ведению учетными и контрольными функциями в сфере нормотворческой деятельности. Минюст осуществляет правовую экспертизу всех нормативных правовых актов, вносимых публичным органом па рассмотрение Президента и Правительства РФ, и тем самым участвует в подготовке проектов их указов и постановлений. При вынесении отрицательного экспертного заключения в проекты актов федеральных органов исполнительной власти и иных публичных органов должны быть внесены коррективы, установленные экспертным заключением.

Минюст России участвует в законотворческой деятельности федеральных министерств и ведомств и проводит юридическую экспертизу проектов федеральных законов, передаваемых на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ как субъектов права законодательной инициативы.

Минюст России и его территориальные органы обеспечивают контроль за нормотворческой деятельностью субъектов РФ и проводят юридическую экспертизу актов органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. В отличие от рассмотренных выше функций Минюста, осуществляемых применительно к актам федеральных публичных органов, в контроле за нормотворческой деятельностью региональных органов принимают участие все территориальные органы юстиции — главные управления Минюста, создаваемые в федеральных округах, а также территориальные органы федеральных служб, подведомственных Минюсту России. Главные управления Минюста проводят юридическую экспертизу действующих региональных актов (т.е. актов, принятых органами законодательной и исполнительной власти до учреждения главных управлений на территории соответствующих федеральных округов) либо осуществляют превентивные контрольные функции. В этих случаях главные управления проверяют соответствие федеральному законодательству проектов нормативных правовых актов. При проведении превентивного нормотворческого контроля главные управления наделены соответствующими властными полномочиями и вправе истребовать проект любого правового акта, подготовленный региональным органом. Сведения о региональных актах включаются соответствующим главным управлением в регистр нормативных правовых актов субъектов РФ. При установлении несоответствия такого акта Конституции РФ или федеральному закону в регистр включаются экспертные заключения, подготовленные главным управлением, подтверждающие нелегитимность нормативного правового акта^[1]. Орган юстиции в данном случае наделен релятивными властными полномочиями и выступает с инициативой отмены нелегитимного акта, направляя при этом соответствующие уведомления в орган государственной власти субъекта РФ, принявший такой акт, с требованием его отмены либо передает экспертные заключения, подтверждающие нелегитимность регионального акта, в органы прокуратуры. Орган юстиции возбуждает административную процедуру отмены такого акта либо — при непринятии мер по его отмене региональным органом — инициирует процедуру прокурорского реагирования.

Таким образом, следует принимать во внимание объективные различия процессуальных действий, осуществляемых органами юстиции при регистрации нормативных правовых актов, а также при проведении контроля нормотворческой деятельности.

• 1. Регистрация представляет собой административную процедуру. В отличие от нее контрольные мероприятия проводятся органами юстиции опосредованно при участии органов прокуратуры, суда и других правоохранительных органов.
• 2. Регистрация нормативных правовых актов и контроль в сфере нормотворческой деятельности влекут за собой различные правовые последствия. Внесение сведений об акте в реестр означает легитимность и действенность его предписаний. В отличие от таких процедур, в регистр нормативных правовых актов субъектов РФ включаются также и сведения об актах, признанных органами юстиции противоречащими законодательству Российской Федерации.
• 3. Регистрация нормативных правовых актов и указанные контрольные мероприятия различаются по организационным формам. Проведение регистрационных действий отнесено к ведению Минюста, тогда как контроль в сфере нормотворческой деятельности осуществляется территориальными органами Минюста.

Вынесение экспертного заключения, устанавливающего несоответствие акта федерального органа исполнительной власти либо акта, принятого Банком России, Счетной палатой РФ, не влечет за собой процедуру судебного обжалования; споры по поводу результатов проведения экспертизы разрешаются в соответствии с правилами административного производства. Установление органом юстиции нелегитимности публичного акта, принятого муниципальным органом, может повлечь за собой процедуру его судебного обжалования (при оспаривании результатов проведения экспертизы)^[2].

Ответственность за нарушение порядка государственной регистрации нормативных правовых актов

Нарушения, выявленные при проведении государственной регистрации, влекут за собой различные правовые последствия. К превентивным действиям органа юстиции относится возбуждение публичной процедуры отмены противоправного акта. Орган юстиции инициирует процедуру отмены акта: 1) в день принятия им решения об отказе в государственной регистрации акта федерального органа исполнительной власти, акта Банка России или иного публичного исполнительно-распорядительного органа либо устава муниципального образования; 2) в день внесения экспертных сведений, подтверждающих противоправность акта органа субъекта РФ в федеральный регистр; 3) в день внесения решения об оспаривании акта публичного органа субъекта РФ в органы суда или прокуратуры.

ФАС России или ее территориальные органы возбуждают процедуру отмены акта публичного органа субъекта РФ в день вынесения ими предписания, адресованного органу, вынесшему противоправный акт. С инициативой отмены такого акта вправе выступить иной федеральный орган, наделенный соответствующими полномочиями. Так, ЦИК РФ проводит экспертизу законов субъектов РФ, принимаемых ими в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Вынесение ЦИК РФ решения, оспаривающего легитимность закона субъекта РФ, означает возбуждение процедуры его отмены^[3]. Таким образом, инициировать процедуру отмены нелегитимного акта вправе органы исполнительной власти (органы юстиции, органы ФАС и иные органы), органы прокуратуры, оспаривающие акт по собственной инициативе (например, при вынесении протестов и представлений, заявлений в суд), иные публичные органы, властные полномочия которых установлены федеральным законом (например, ЦИК РФ и ее структурные подразделения).

К должностным лицам, виновным в принятии противоправного нормативного акта, могут быть применены следующие публичные санкции:

• • дисциплинарные наказания, установленные законодательством о государственной или муниципальной службе;
• • санкции, установленные уставами муниципальных образований и применяемые к их должностным лицам;
• • административные наказания (например, если нормативный правовой акт устанавливает ограничения свободы торговли; ст. 14.9 КоАП РФ).

• [1] См. п. 3 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904, а также п. 12 и 13 Разъяснений по применению указанного Положения, утвержденных приказом Минюста России от 12 января 2004 г. № 5.
• [2] См. п. 9 ст. 4 Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» .
• [3] Предписания ФАС (ее территориального органа), заключения (письма) ЦИК РФ или Правового управления ее аппарата, выносимые ими в случае оспаривания акта публичного органа субъекта РФ, вносятся в федеральный регистр (п. 12 Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации).