Оперативно-розыскной закон, его значение и структура

В последнее время в России происходит неуклонное расширение сферы применения законов, что становится все более ощутимым и проявляется в такой специфической сфере общественных отношений, как ОРД.

Продолжительное время правовое регулирование ОРД осуществлялось на уровне ведомственных закрытых нормативных актов (приказов, инструкций, наставлений). Предпринимаемые попытки законодательного регулирования данной сферы отличались недостаточно продуманными решениями, отсутствием необходимого социально-криминологического обоснования и ярко выраженной политической ориентацией. Начавшийся в 1980;х гг. радикальный пересмотр законодательства, регулирующего сферу борьбы с преступностью, обусловил постановку вопросов о совершенствовании правового обеспечения деятельности оперативных подразделений и разработке акта высшей юридической силы, регламентирующего их основную форму работы, каковой является ОРД.

В начале 1990;х гг. авторским коллективом под руководством В. В. Сергеева был подготовлен проект закона СССР «Об оперативно-розыскной деятельности». Параллельно Высшей школой КГБ СССР проводилась работа по подготовке основ оперативно-розыскного законодательства и федерального оперативного кодекса РСФСР.

Работа над созданием правовой основы ОРД завершилась принятием Закона РФ от 13 марта 1992 г. № 2506−1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»^[1]. Это событие продемонстрировало, что общеисторической закономерностью построения правового государства является тенденция к открытости процессов принятия государственных решений, функционирования государственного механизма.

С введением в действие данного Закона удалось решить две основные задачи: создать правовую основу ОРД и придать ей легитимный статус как государственно-правовой форме борьбы с преступностью.

Вместе с тем первый Закон об ОРД 1992 г. был нормативным актом переходного периода, создавался впервые и опередил по времени принятие Конституции РФ, в связи с чем ему были присущи определенные недостатки: некоторая декларативность, слабо проработанный механизм гарантий соблюдения прав и свобод граждан в процессе осуществления ОРД, ограничение возможностей оперативных служб. Поэтому возникла необходимость приведения данного Закона в соответствие с новой Конституцией РФ и назревшими потребностями развития общества. В связи с этим 5 июля 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» в новой редакции, который вступил в силу 18 августа 1995 г.

Действующим Законом об ОРД предусмотрен ряд новых правовых установлений.

• 1. Поскольку ранее действовавший Закон был ориентирован преимущественно на сферу борьбы с преступностью, потребовалось включить в его новую редакцию новые задачи, касающиеся обеспечения военной, экономической, экологической безопасности государства, а также установить перечень имущества, подлежащего конфискации (ч. 2, 4 ст. 2).
• 2. Новый Закон об ОРД дополнен перечнем активных ОРМ (оперативное внедрение, контролируемая поставка, оперативный эксперимент) (ст. 6).
• 3. В ст. 7 Закона более четко сформулированы основания проведения ОРМ, введены новые основания проведения ОРМ (п. 7 ч. 2).
• 4. Внесены изменения в ст. 8 Закона, что позволяет проводить ОРМ, ограничивающие конституционные права граждан, только на основании судебного решения (ч. 2 ст. 8). Под судебный контроль поставлено безотлагательное проведение ОРМ в целях раскрытия тяжкого, особо тяжкого преступления (ч. 3 ст. 8).
• 5. Введена норма, которая касается особенностей проведения ОРМ органами ФСБ России в сфере вложения иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства (ст. 8.1).
• 6. Установлен порядок передачи оперативно-розыскных материалов органу дознания, следователю или в суд и внесены изменения относительно использования результатов ОРД (ч. 1 ст. 11).
• 7. Расширен перечень направлений использования результатов ОРД для розыска имущества, подлежащего конфискации, и принятия решения о достоверности сведений, представленных государственным муниципальным служащим или гражданином, претендующим на должность судьи (ч. 1 ст. 11).
• 8. Конкретизированы права граждан, содействующих органам, осуществляющим ОРД (ст. 18). Предусмотрена возможность освобождения их от уголовной ответственности за сотрудничество в раскрытии преступлений в рамках законодательства РФ.
• 9. Расширены и конкретизированы положения в части прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью: определен круг сведений, которые не входят в предмет прокурорского надзора.
• 10. Определены основания и порядок рассмотрения материалов в отношении судьи (ч. 1 ст. 9).
• 11. Закреплен порядок направления результатов налоговому органу при реализации им полномочий по контролю и надзору за соблюдение законодательства о налогах и сборах, обеспечению представления интересов государства в делах о банкротстве, а также реализации полномочий в сфере регистрации юридических лиц (ч. 3 ст. 11).

После принятия Закона об ОРД в него неоднократно вносились дополнения и изменения с учетом современных направлений борьбы с преступностью и состояния оперативно-розыскной практики. В связи с этим за период действия данного Закона его редакция 24 раза подвергалась изменению федеральным законодательством.

Закон — это нормативный правовой акт, принимаемый в особом порядке по наиболее важным вопросам общественной и государственной жизни и обладающий высшей юридической силой.

Под юридической силой понимается свойство закона реально действовать и порождать юридически обязательные последствия.

По мере стабилизации и развития общества роль законов неуклонно возрастает. В государстве, стремящемся быть правовым, наиболее значимые проблемы, которые затрагивают права, свободы граждан и обязанности государственных структур (в том числе силовых структур различных ведомств), должны регулироваться только законом.

Закон об ОРД — это комплексный нормативный правовой акт высшей юридической силы, регулирующий общественные отношения в области ОРД.

Он имеет огромное государственное значение, так как его принятие разрушило устаревший стереотип секретности правового регулирования ОРД, что связано с потребностями построения основ правового государства, принципами которого являются верховенство закона и превалирование интересов личности над интересами государства.

Вместе с тем Закон об ОРД смягчил многие ранее действующие формулировки о преимущественно негласном использовании оперативно-розыскных мер борьбы с преступностью, так как в противном случае теоретическая концепция вступала в острое противоречие с законом и практикой многих демократических государств.

Ряд статей закона (ст. 1, 3, 5, 9 и др.) значительно повысил значение соблюдения прав и свобод человека и гражданина в сфере ОРД.

Значение Закона об ОРД возрастает еще и потому, что он является официально опубликованным правовым актом высшей юридической силы, гласно регулирующим наиболее значимые вопросы в области ОРД. Это позволяет открыто апеллировать к его положениям при осуществлении процессуальной деятельности и судебного процесса по уголовным и гражданским делам.

Значение Закона обусловлено тем, что он:

• — закрепил общие правила осуществления ОРД на законодательном уровне;
• — повысил значение соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении ОРД;
• — определил общие положения осуществления данной деятельности для всех субъектов ОРД;
• — положил начало процессу кодификации правовых норм оперативно-розыскной деятельности и формированию повой отрасли российского законодательства.

Для облегчения пользования Закон об ОРД структурирован по главам и статьям. Первичный элемент структуры данного нормативного правового акта — статья, которая может состоять из частей, пунктов и подпунктов, регулирующих разнообразные отношения.

Структуру действующего Закона об ОРД составляют:

• • преамбула (от лат. praeambulus — предшествующий), в которой декларируется, что данный Закон определяет содержание ОРД, осуществляемой на территории РФ, и закрепляет систему гарантий законности при проведении ОРМ;
• • глава 1 «Общие положения» (ст. 1−5). В ней находят нормативное закрепление определение ОРД, ее цели, задачи, принципы и основы соблюдения прав и свобод человека и гражданина при ее осуществлении;
• • глава 2 «Проведение оперативно-розыскных мероприятий» (ст. 6−12), в которой определяется перечень ОРМ и устанавливается порядок их проведения;
• • глава 3 «Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность» (ст. 13−16). Здесь дается перечень оперативно-розыскных органов и регламентируются условия их деятельности;
• • глава 4 «Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность» (ст. 17−18). Эта глава содержит систему общих предписаний, касающихся оснований и условий привлечения отдельных лиц к участию в ОРД;
• • глава 5 «Финансовое обеспечение оперативно-розыскной деятельности» (ст. 19);
• • глава 6 «Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью» (ст. 20−23). В ней излагается система ведомственного, вневедомственного контроля и организации прокурорского надзора за данной деятельностью. В ст. 23 отражается порядок вступления Закона в силу и определяются пределы его действия во времени.

Вместе с тем Закон об ОРД содержит ряд бланкетных (отсылочных) юридических норм, предполагающих обращение пользователя к многочисленным нормативным правовым актам, в том числе к подзаконным и ведомственным (ст. 4; п. 5 ч. 1 ст. 7; ст. 19, 20; ч. 1 ст. 21 и др.). Отдельные нормативные положения носят декларативный характер (абз. 3 ст. 2, п. 1 ст. 14, ч. 3 ст. 15).

По сфере действия Закон об ОРД относится к нормативным правовым актам внутреннего действия и определяет содержание ОРД, осуществляемой на территории РФ. Согласно ст. 67 Конституции РФ территория РФ включает территорию ее субъектов, внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ним.

Исключением из этого правила являются международные договоры, которыми может быть предусмотрено иное (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), в том числе осуществление ОРМ за пределами России. Например, на заседании Совета министров внутренних дел государств — участников СНГ (г. Москва, 16−18 декабря 1998 г.) подписано Соглашение о сотрудничестве в сфере специального сопровождения ОРД. Сотрудничество осуществляется путем выполнения письменных запросов страны-инициатора по осуществлению специального сопровождения объекта наблюдения.

По времени действия существуют нормативные правовые акты неопределенно-длительного времени, к которым относится и Закон об ОРД. Временем вступления в силу данного Закона считается 18 августа 1995 г.

Продолжительное время учеными и практиками ведутся дискуссии относительно разработки нового Закона об ОРД. Отдельные исследователи предлагают авторские разработки проекта нового закона или соответствующих изменений и дополнений к нему (В. Ф. Луговик, К. В. Сурков, А. Ю. Шумилов и др.). Наряду с этим предлагается создание кодекса РФ о специальных службах России^[2].

Наблюдающаяся тенденция совершенствования норм оперативно-розыскного законодательства свидетельствует о том, что отличительными чертами последних лет становятся неуклонное расширение границ правового регулирования, учет наиболее перспективных направлений оперативно-розыскной практики, возрастающая роль международного сотрудничества. Принципиально важно, что в России возрастает значение законов и расширяется сфера их применения, в том числе в оперативно-розыскных отношениях, что является показателем демократизации общества и ухода от модели полицейского государства.

• [1] Утратил силу.
• [2] См.: Шумилов А. Ю. Проблемы законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности в России: монография. М., 1997. С. 137.