Менеджеристская модель государственного управления

Менеджеристская модель, или концепция НГУ, пытается дать ответы на вопросы, поставленные бурным развитием современных управленческих процессов, отражающих новые тенденции взаимодействия государства и общества, включая возрастающую роль бизнеса и некоммерческих организаций не только как представителей отдельных сегментов гражданского общества, но и как органичных составных частей единого управленческого механизма: как сделать государственное управление малозатратным, но результативным; как добиться большей отзывчивости органов государственного управления; как повысить качество предоставляемых государственными учреждениями услуг; и, наконец, как внести дух предпринимательства в государственные учреждения?

Основные постулаты НГУ

Отвечая на данные вопросы, концепция НГУ привлекла внимание к непоследовательности и противоречивости бюрократической модели, на основе которой строилась административная деятельность государства. После ее появления бюрократическая модель контроля и подотчетности, с ее принципами иерархии и разделения внутренних и внешних функций, уже больше не рассматривалась как аксиоматичная. Современные исследователи государственного управления сосредотачиваются на изучении коммуникаций, связей и взаимодействий между менеджерами государственных, частных и общественных организаций, поскольку именно в этой сфере принимаются реальные решения и осуществляются управленческие функции.

Новое государственное управление было в основном рыночным и менеджериальным рецептом неолиберальной экономической теории и коммерческого менеджмента. Оно пыталось быть аполитичным в условиях, когда фундаментальные политические и моральные принципы и институциональный баланс власти были устойчивыми. Аполитичный язык НГУ все же не смог помешать политизации многих реформ, так как стало ясно, что они включают большие изменения институциональных отношений и бросают вызов авторитету и власти государства как основного политического актора и основам социальной солидарности. В результате, как будет показано ниже, внимание переместилось с экономичности и эффективности в направлении целей и ценностей, вовлеченных в процесс реформ акторов.

Само понятие New Public Management как новая модель государственного управления впервые получило достаточно подробное обоснование в статьях Питера Окойна^[1] и Кристофера Худа^[2]. В 1992 г. в США вышла книга Дэвида Осборна и Теда Геблера «Реорганизация управления: как дух предпринимательства преобразует государственный сектор», получившая известность и распространение во многих странах^[3]. Впоследствии ее стали называть манифестом НГУ. Осборн и Геблер сформулировали основные принципы НГУ, ориентированные на конкуренцию, оценку деятельности государственных органов и чиновников по результатам деятельности, право выбора со стороны потребителей государственных услуг, стратегическое планирование и т. п.

Авторы считали, что эффективна та система управления, при которой государственные служащие относятся к гражданам как к клиентам, оказывая услуги, которые те хотят получать, — подобно тому, как частные предприятия обслуживают своих потребителей, — не навязывая гражданам то, что им «положено» получать. Акцент при этом делается на целесообразности создания атмосферы конкуренции между государственными организациями, между государственными и коммерческими организациями в привлечении населения пользоваться их услугами, поскольку основная часть бюджетных средств через соответствующие социальные программы должна поступать не государственным учреждениям, а нуждающимся в их услугах. Последние тем самым имеют право выбора учреждения в зависимости от качества и цены соответствующей услуги.

Клиентизм НГУ является самым важным концептуальным вызовом последнего времени для бюрократической парадигмы. НГУ открыто выступило против традиционных веберовских идей об организациях и о том, как они должны функционировать. Его основные постулаты можно свести к следующим положениям.

1. Основа управления — измерение результатов деятельности. В практику государственных органов управления входит сравнение в процессе внедрения новых измерительных механизмов для повышения эффективности, включая основанную на конкретных результатах труда зарплату. Приоритет отдается рыночной оценке деятельности государственных структур, когда они отвечают не за выполнение правил, а за достижение результатов посредством модернизации бюджетного процессе, управления персоналом, изменения логистической системы и аутсорсинга. Система контроля переориентируется таким образом, чтобы решить проблему, а не наказать тех, кто делает ошибки. Удаляются ненужные правила, мешающие инновациям, также отменяется регулирование финансово зависимых от верхних уровней государственного управления организаций. Персональная ответственность за качество работы устанавливается через оценку результатов деятельности путем сопоставления с затратами или другими критериями.

Вопросы практики При внедрении управления по результатам на практике возникает ряд трудностей, связанных в первую очередь с определением целей и задач органа государственной власти и соответствующих им показателей результативности. При внедрении управления по результатам деятельности подлежат реорганизации система контроля деятельности и система контроля расходования бюджетных средств. Набор показателей результативности должен обеспечивать возможность двух альтернативных способов определения их значений — в ходе внутреннего и внешнего контроля.

При разработке показателей результативности необходимо соблюдать ряд требований, которые обеспечивают «результативность» самих показателей. Показатели должны быть:

• — ориентированными на результат — включать больше показателей конечного эффекта, меньше непосредственного результата и еще меньше вложенных ресурсов:
• — сфокусированными — специализированными на одном аспекте деятельности организации;
• — надежными — основанными на надежной информации;
• — квантифицируемыми — количественно измеримыми;
• — легко интерпретируемыми — понятными, не требующими дополнительных объяснений для расчета и понимания;
• — сравнимыми — позволяющими сравнивать работу оцениваемого ведомства с результатами других;
• — оправдывающими затраты па свое использование — имеющими отлаженные источники сбора информации по каждому показателю;
• — исчерпывающими — в совокупности позволяющими получить полную картину различных направлений деятельности ведомства, ориентированного на результат.
• 2. Происходит переориентация на клиента, включая расширение зоны ответственности государственных учреждений за счет включения в них новых сфер потребностей граждан.

Государственные организации корректируют свои функции для наиболее полного удовлетворения запросов клиентов. Л для стимулирования сотрудников они используют динамику рынка, т. е. конкуренцию и контрактные инструменты кадровой работы.

3. Признается безусловный приоритет негосударственного сектора: если какие-либо функции могут выполнить негосударственные (частные и неправительственные) организации, государство не должно вмешиваться. Государство производит работы и услуги для общества только в том случае, если эго диктуется, например, вопросами безопасности и если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители.

Приватизация многих направлений деятельности государственных агентств основывается на принципе: государственный и частный секторы подобны, оба подвержены влиянию одних и тех же стимулирующих и тормозящих экономических факторов, многие функции взаимозаменяемы. Поэтому получается, что передача той или иной функции государственному или частному сектору должна осуществляться главным образом на основе экономических критериев.

4. Проводится децентрализация управления на основе принципа субсидиарности, что выражается в активизации деятельности местных органов, а также в повышении масштабов использования потенциала негосударственных институтов для обеспечения выполнения целей государственной политики. Кроме того, властью наделяются те, кто работает в первых рядах, чтобы они принимали собственные решения и разрешали больше возникающих у них проблем самостоятельно. Сокращая штат и наделяя сотрудников низового уровня полномочиями, государственный менеджмент заставляет организации отвечать за достижение результатов.

Реформы в развитых странах, воплотившие некоторые из этих постулатов в практику государственного управления, достигли определенных успехов. Произошло расширение спектра методов, которые могут применяться для эффективного управления. Благодаря этой концепции в практике государственного управления появилось стратегическое планирование как инструмент менеджмента. Помимо этого, в государственном управлении начали применяться такие инструменты, как программы решения приоритетных задач, аудит эффективности, финансовое управление и электронная обработка данных, система сбалансированных показателей, срочные контракты, т. е. технологии частного сектора, направленные на сокращение издержек и контроль расходов^[4].

Новые технологии позволяют добиться измерения эффективности, так же как рыночный механизм делает это в частном секторе. По своей природе государственные организации являются монополистами, и измерение эффективности предоставляет инструмент для квазиконкуренции. Это дает возможность для сравнения и оценки деятельности и, следовательно, ведет к бюджетированию, основанному на результатах. Измеряя экономию, результативность и производительность, государственные менеджеры могут идентифицировать сильные и слабые места деятельности организации, так же как и области, нуждающиеся в улучшении.

Кроме организационной деятельности НГУ обосновало основные направления измерения результатов индивидуальной деятельности. Без этого невозможно управлять ею и стимулировать ее, т. е. осуществлять управленческий контроль.

Обычно выделяют пять типов индивидуальной подконтрольности как необходимый минимум для ответственного чиновника:

• 1) правовой контроль (законодательное регулирование);
• 2) финансовый контроль (как расходуются государственные средства);
• 3) политический контроль (достижение целей; выполнение обещаний и ожиданий);
• 4) демократический контроль (информация и консультирование с выборными органами, связи с гражданами);
• 5) этический контроль (действия в соответствии с этическими нормами или более общие моральные стандарты).

Традиционно в бюрократической модели акцент ставился на первых двух типах индивидуальной подконтрольности. НГУ выделяет последние три типа. Особо следует подчеркнуть этический контроль, без которого практически невозможно создать среду универсалистских ценностей, характерных для НГУ. В странах, где НГУ уже успешно внедрено, основная ответственность политиков и высших должностных лиц (государственных менеджеров) связана с достижением целей и результатов выработанной политики или миссии государственных организаций. Второстепенная ответственность лежит в сфере правил бухгалтерской отчетности (целевого расходования финансовых средств).

• [1] См.: Aucoin Р. Administrative Reform in Public Management: Paradigms. Principles. Paradoxes and Pendulums // Governance. 1990. Vol. 3. P. 115—137.
• [2] Cm.: Hood C. A. Public Management For All Seasons? // Public Administration. 1991. № 69 (1). P. 3−19.
• [3] Cm.: Osborn D. Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector.
• [4] См.: Ingraham Р. W. Joyce Р. G., Donahue А. К. Government Performance: Why Management Matters // Baltimore: The Johns Hopkins University Press. 2003. P. 13—24.