Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры на современном этапе

В 1991 г. в экономике СССР в общественной, социальной и политической сфере происходили процессы системной дезинтеграции, которые и повлекли за собой распад СССР и последующее образование СНГ. Прокуратура СССР была преобразована в Прокуратуру Союза суверенных государств, которая являла собой межреспубликанский орган прокурорского надзора, руководствующийся общесоюзным и республиканским законодательством о прокуратуре, а также законодательством по различным отраслям права. Кроме того, была образована федеральная коллегия при прокуратуре СНГ, ее возглавил Генпрокурор СНГ. В состав коллегии входили заместители Генпрокурора СНГ и генпрокуроры республик. Они занимались выработкой совместных решений. Реорганизации было подвергнуто второе управление (его прокуроры осуществляли надзор за исполнением законов на режимных объектах). Их полномочия были переданы прокурорам республик. Изменения коснулись и транспортных, природоохранных прокуратур и прокуратуры ИТУ.

В соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 15.11.1991 «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР» и Декларации о государственном суверенитете РСФСР, на основании ст. 176 и 179 Конституции РСФСР 1978 г. на основе действующих на территории РСФСР органов прокуратуры была сформирована единая система органов прокуратуры, подчиненная Генпрокурору РСФСР со штатной численностью в количестве 39,5 тыс. человек. В ведение Генпрокурора перешли находящиеся в подчинении прокуратуры СССР учреждения, в том числе ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка, Институт повышения квалификации руководящих кадров, Институт усовершенствования следственных работников и все расположенные на территории РФ органы прокуратуры.

После распада СССР прокуратура перестала существовать как самостоятельный государственный орган. Возникшие на бывшей территории СССР суверенные независимые государства создали свои прокуратуры. В данный период времени характерно было «двойное» подчинение прокуроров — Генпрокурору суверенного государства и высшим органам государственной власти. Авторитет органов прокуратуры значительно снизился, наблюдалась текучка кадров, что влекло за собой снижение профессионализма прокурорских работников и следователей. Естественно, это негативно сказалось на выявлении, раскрытии и расследовании преступлений.

Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» с учетом изменений и дополнений действует и в настоящее время.

Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция, закрепила положение о том, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору, установила порядок назначения на должности и освобождения от должностей Генпрокурора и других прокуроров.

В соответствии со ст. 71 Конституции правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного федерального органа находится исключительно в ведении Российской Федерации.

В принятом Законе о прокуратуре в соответствии с новыми условиями развития государства и общества были определены цели и задачи деятельности органов прокуратуры, обозначены конкретные направления (отрасли) прокурорского надзора. Цель прокуратуры заключается в обеспечении на территории РФ верховенства действующих законов. В соответствующих разделах, регламентирующих деятельность прокурора в определенных отраслях надзора, установлены предмет и пределы последнего.

Закон трансформирует содержание и назначение прокурорского надзора в уголовном и гражданском судопроизводстве, отводя прокурорам роль одной из сторон при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, хотя за ними сохраняется право опротестования незаконных и необоснованных судебных решений.

В Законе о прокуратуре отражены основные принципы организации и деятельности органов прокуратуры: единство и централизация системы прокурорских органов, независимость прокуратуры от органов государственной власти и управления, а также общественных организаций (движений) и политических партий, гласность в деятельности органов прокуратуры.

В Законе о прокуратуре подробно регламентирован кадровый вопрос, установлены требования, предъявляемые к кандидатам на должность прокуроров, порядок назначения на ту или иную должность, обозначены вопросы, связанные с подготовкой и переквалификацией кадров. В Законе уделено должное внимание вопросам правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, а также их семей. Один из разделов Закона о прокуратуре посвящен задачам и полномочиям прокуроров, а также средствам реагирования на установленные нарушения закона по каждой из отраслей прокурорского надзора.

Вслед за принятием Закона о прокуратуре Генпрокурором была издана серия приказов, а именно: от 11.03.1992 № 7 «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации „О прокуратуре Российской Федерации“»; от 28.05.1992 № 20 «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации» и пр. Эти приказы определяют цели и задачи прокурорского надзора на современном этапе, тактику и методику деятельности органов прокуратуры по существующим отраслям прокурорского надзора, а также виды и средства прокурорского реагирования на допущенные нарушения закона.

ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генпрокуратуре России в 1993—1994 гг. была разработана Концепция развития прокуратуры на переходный период^[1], которая постулировала идею сохранения и развития прокуратуры как многофункционального органа надзора за исполнением законов. Положения Концепции нашли отражение в редакции 1995 г. Закона о прокуратуре, в частности о единой централизованной системе с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору.

Сформировавшаяся за годы существования СССР система органов прокуратуры в новом федеральном законодательстве была в основном сохранена. Наряду с территориальными прокуратурами в системе органов прокуратуры действуют военная, транспортная, природоохранная прокуратуры, прокуратуры по надзору за администрациями учреждений, исполняющих назначенные судом наказания и принудительные меры медицинского характера, прокуратуры ЗАТО. В 2007 г. при прокуратуре был создан Следственный комитет РФ.

До принятия в 2001 г. УПК прокурор осуществлял надзор на всех стадиях уголовного судопроизводства независимо от каких-либо органов и должностных лиц, подчиняясь только закону, и принимал предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они ни исходили (ст. 25 УПК РСФСР).

В УПК нашли отражение положения Концепции судебной реформы 1991 г., согласно которым в уголовном процессе прокурор становится стороной обвинения, а в суде его полномочия приравнены к полномочиям защитника; более того, из-под надзора прокурора фактически было выведено предварительное следствие: несмотря на оставшееся в ст. 37 УПК, регламентирующей полномочия прокурора, указание на осуществление надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК), фактически такой надзор был сведен к минимуму. Например, прокурор не может отстранить следователя за допущенные им нарушения закона, за допущенную по делу волокиту, давать указания о производстве следственных действий, о предъявлении обвинения при наличии к тому оснований. Только по окончании следствия, когда уголовное дело с обвинительным заключением поступает прокурору, последний вправе выполнить надзорные функции, однако объем этих полномочий (ст. 221 УПК) не только не сопоставим с объемом полномочий по делу, поступившему от дознавателя с обвинительным актом (ст. 226 УПК), но и упущены возможности собирания доказательств.

Как считает А. С. Александров, «прокуратура должна рассматриваться как номинальный носитель обвинительных полномочий и руководитель уголовного преследования на всех стадиях уголовного процесса. Государственные органы, уполномоченные на осуществление уголовного преследования, должны считаться помощниками, „процессуальными слугами“ прокурора. Все они должны быть единым целым, руководимым прокурором — хозяином досудебного уголовного преследования, в рамках которого формируются основания обвинения»^[2]. Автор является сторонником возвращения прокурору полномочий по надзору за следствием^[3], которые имелись у него до введения в действие в 2002 г. УПК.

В 2007 г. в УПК и Закон о прокуратуре были внесены изменения, касающиеся создания Следственного комитета на базе следственного аппарата прокуратуры. Это нововведение соответствовало Концепции судебной реформы, предусматривавшей создание объединенного следственного органа на базе следственных аппаратов всех ведомств — прокуратуры, МВД России, ФСБ России, ФСКН России. Ряд ученыхпроцессуалистов, в числе которых А. С. Александров, считают, что «создание независимой от прокурора следственной власти не способствует оптимизации правоохранительной структуры, напротив, ведет к разрастанию бюрократического аппарата со всеми вытекающими отсюда последствиями». Путь на раскол обвинительной власти, начатый в 2007 г. в связи с выведением из-под процессуального руководства прокуратуры органов следствия — ошибочный путь. Создание Следственного комитета, к сожалению, стало очередным шагом по этому пути"^[4]. И еще один довод против создания вневедомственного следственного органа — «ослабление взаимодействия между оперативным аппаратом и следственным»^[5].

В настоящее время А. С. Александров предлагает реформировать обвинительную власть следующим образом:

• — ликвидировать предварительное следствие, т. е. вывести его за рамки собственно судопроизводства (процессуальной деятельности) и вместо него собрать любыми незапрещенными законом способами информацию о событии преступления и совершившем это преступление лице; упразднить институты возбуждения уголовного дела и предварительного предъявления обвинения. На этом заканчивается досудебная подготовка уголовного иска.
• — предъявление уголовного иска должно осуществляться в суде (с этого начинается уголовный процесс), тем самым отношения между обвиняемым и обвинительной власти переводятся в публично-правовую, судебную плоскость. Обвиняемый знакомится с материалами обвинения только после предъявления прокурором уголовного иска (обвинения) в суде^[6].

В российских условиях прокуратура, не входя ни в одну из систем власти, выполняет функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов и путем применения мер к устранению нарушений закона обеспечивает деятельность каждой ветви власти в рамках Закона о прокуратуре.

• [1] Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития на переходный период. М" 1994.
• [2] Александров А. С. К вопросу о создании единого Следственного комитета / Россия — родина слонов? // Вестник СГАП. 2010. № 6. С. 17—21.URL: http://www.iuaj.net/node/765 (дата обращения: 10.07.2017).
• [3] Александров А. С, Александрова И. А. Проблемы реализации соглашения о досудебном сотрудничестве со следствием: тревога и надежда // Проблемы процессуальнойдеятельности, осуществляемой стороной обвинения в стадиях уголовного судопроизводства: сб. тр. науч.-практ. конференции. Н. Новгород, 2009. С. 21.
• [4] Александров А. С. К вопросу о создании единого Следственного комитета.
• [5] Там же.
• [6] Александров А. С. К вопросу о создании единого Следственного комитета.