Управление без правительства

С позиций данной модели «качественное» государственное управление определяется отнюдь не силой государства, ориентированной на выполнение принятых решений, а его способностью создавать и поддерживать сетевые структуры, в рамках которых оно совместно с частными личными и групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему управления обществом внутри и вне государственных границ. Тем самым меняются не только формы, но и сам способ формирования стратегии государственного управления. В итоге представленный в предшествующей главе учебника классический вариант трактовки «качественного» государственного управления теряет смысл. Одновременно, в рамках этой модели становится неактуальной задача формирования институтов управляемости в том виде, в каком она существует для транзитных государств. Сетевая модель государственного управления — эта модель партнерских отношений государства и общества, прошедших этап модернизации. Отсюда сетевая модель часто называется «управление без правительства» (governance without government)^[1].

По мнению Л. В. Сморгунова, теория политических сетей интегрировалась наряду с концепцией IIГУ в теорию нового способа правления governance. По сути, это новая модель «качественного» государственного управления, трактуемая через понятие политико-административного режима с его сложным и многоуровневым характером. При эмпирическом анализе публичной политики и ее осуществлении термин governance мог бы определяться в качестве режима права, административных правил, юридических установлений и практик, ограничивающих, предписывающих и направляющих правительственную деятельность, которая может быть определена широко как производство и предоставление публично поддержанных благ и услуг^[2].

Сетевая модель связана с переходом от присущего НГУ инструментализма к системным подходам, нацеленным на восстановление и более полный учет публичных и моральных аспектов управленческой деятельности. При этом в концепции governance не умаляется, а подчеркивается роль государства как одного из главных агентов принятия решений, особое значение придается таким аспектам государственной деятельности, как процесс нормотворчества, координация политики, управление государственной службой и подотчетность в рамках соответствующей политикоадминистративной культуры^[3]. Если первоначально в теории политических сетей на передний план выдвигалась автономия сетей по отношению к государственной власти, то в настоящее время концепция governance отражает способность государства развить новые стратегии для повышения эффективности и подотчетности управления. Общий смысл governance состоит в том, что государственное управление утрачивает прежнюю жесткость и регламентированность. Оно базируется, скорее, на горизонтальных связях между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом. П.Джон и А. Коул подчеркивают, что понятие «руководство», обозначающее политическое влияние через диффузные сети производителей решений, заменяет собой понятие «правительство» как осуществление институциональной власти^[4]. Подобное управление отличается как от администрирования, при котором источником политических решений выступает исключительно политическое руководство, так и от рыночной (менеджеристской) модели с ее акцентом на контрактных отношениях, где каждый участник старается максимизировать свою выгоду.

Данная модель управления, используя переговоры между государственными и негосударственными структурами, заинтересованными в совместных усилиях для достижения взаимоприемлемого результата, способна более эффективно удовлетворять общественные потребности и вырабатывать социально значимые решения (табл. 2.1)^[5].

Таблица 2.1

Тины управленческих структур и механизмов.

Доверие меняет характер политико-административных институтов. Исследования и практика показали, что власть исходит не только от государства и основана не только па принуждении. Она имеет множество корней, когда переплетаются государственные и негосударственные институты, и действует не только сверху вниз, но и снизу вверх. Современные интерпретации власти рассматривают ее уже не только как свойство, атрибут полномочий индивидуального или группового субъекта, но как все более сложную и многоуровневую систему (сеть) отношений.

Расширение прав муниципалитетов с формальной точки зрения представляет собой экспансию государства в пределы гражданского общества, хотя по существу даст институтам последнего новые возможности воздействия на государственную власть. То же можно сказать о расширяющейся практике создания смешанных органов контроля, наблюдающих за состоянием окружающей среды, функционированием медицинских учреждений, служб социальной помощи, в которые наряду с чиновниками входят представители профсоюзов, местных общин, экологических движений и т. д.

Гражданское общество в современном понимании — это не набор институтов, находящихся за пределами государства, а форма связи в единый способ гражданской жизни, и прежде всего связи между общественностью, центрами принятия политико-административных решений и практиками хозяйствования. В современных условиях устанавливаются качественно новое переплетение структурных и функциональных характеристик гражданского общества и новая конфигурация сто отношений с государством, не укладывающаяся в рамки старых представлений о совокупности независимых от государства социальных акторов и каналов коммуникации. Сохраняя внутреннюю диалектичность своих отношений, связка «государство — гражданское общество» вышла на уровень своего рода взаимного прорастания.

Сетевые структуры подразумевают, что далеко не во всех случаях влияние гражданского общества на процесс принятия государственных решений сводится к чисто внешнему воздействию организованных групп на государственное управление. В реальности имеет место более сложное взаимодействие заинтересованных групп и государства, в ходе которого каждая из сторон совместно участвует в выработке и принятии государственных решений и управленческом процессе как таковом^[6]. Группы интересов выступают как своего рода соучастники государственного управления, а само государственное (публичное) управление выходит за рамки государственных институтов и вовлекает в свою сферу некоторые из наиболее влиятельных общественных институтов.

Мнение специалиста Специалисты используют сетевой подход для объяснения феномена этнического предпринимательства: «Практически во всех странах обнаруживаются этнические меньшинства, которые преуспевают на почве предпринимательской деятельности, обгоняя и вытесняя другие этнические группы и титульные этносы. При этом исследователями замечено, что явно добиваются успеха те этнические меньшинства, у которых взаимовыгодный рыночный обмен подкрепляется высокой интенсивностью сетевых связей, и через них оказывается коллективная поддержка соплеменников. Сети взаимной поддержки позволяют сначала принять решение о миграции, затем обустроиться на новом месте, найти работу, перевезти свои семьи и, наконец, открыть собственное дело. Благодаря этим сетям передастся знание возможностей рынка, предоставляются льготные или даже беспроцентные кредиты, обеспечивается дешевая и лояльная рабочая сила, гарантируется определенный внутренний спрос на производимые товары»^[7].

Механизмы сетевых структур — сети и сообщества — показывают, что политика делается не только государственной администрацией, но и широким кругом организованных интересов^[8]. Политико-административное сообщество — тип управленческого механизма, в который вовлечено достаточно широкое число участников, зависимых друг от друга в течение длительного периода времени. Развитие механизмов политико-административных сетевых структур может свидетельствовать о возрастании роли договорных отношений в государственном управлении. Таким образом, происходит делегирование важных полномочий по выработке политических и управленческих решений профессионалам, обладающим политической независимостью и свободным от рентоориентированного поведения. Профессионализация политики и государственного управления служит для ииституциализации решений и превращения их в принимаемые и, главное, выполняемые теми, кого они касаются, за счет поддержания постоянных связей между максимально большим количеством участников управленческого процесса.

Повышение уровня эффективности осуществляется через изменение институтов, действующих в реформируемой сфере, и через изменение поведения социальных агентов. Так, свободно возникающие идеи нововведений проходят через фильтр отбора по критерию эффективности, который и определяет, какие из них (с учетом эффекта возрастающей отдачи и случайности первоначального выбора) получат массовое распространение. Эффективность новых правил и успешная их реализация в действиях различных акторов напрямую зависит от того, каким образом они воспримут новую действительность^[9].

В странах, где идеи сетевой модели государственного (общественного) управления нашли наиболее позитивный отклик (Скандинавские страны), произошло новое осознание эффективности как главной цели политической деятельности и снижение значения перераспределительной политики. При этом эффективной стала считаться не политика, представляющая продукт межгрупповой борьбы (концепция политического плюрализма), а политический курс, разрабатываемый на основе рационального политического анализа и ориентированный на общественный интерес, выявляемый посредством использования разнообразных форм общественного участия в обсуждении проектов государственных решений^[10]. В результате большее практическое значение стали приобретать аналитические работы экспертов, агентств, использование современных информационных технологий.

Отсюда стратегический характер доверия к государственной политике. Между доверием и эффективностью существует теоретическая и практическая связь. Эффективная политика имеет тенденцию к большей степени стабильности, следовательно, вызывает большее доверие, в то время как неэффективный курс подвержен переменам и отягощен нестабильностью. В условиях глобального усиления политической и экономической взаимозависимости узаконить не вызывающий доверия политический курс принудительными мерами можно лишь па небольшой территории (максимум в рамках только одного государства) и высокой ценой. В этих условиях доверие становится основополагающим условием политической эффективности.

Мнение специалиста В последние годы большое распространение получили виртуальные сетевые сообщества, действующие в киберпространстве. Электронные площадки взаимодействия становятся для пользователей телекоммуникационных сетей основой для социальной организации. Площадки создаются для дебатов по актуальным вопросам общественного развития, в числе которых обсуждение затрагивающих интересы жителей проектов решений местной власти. В качестве коммуникативных форм используются создаваемые в сетях Интернет и Интранет, а также в сетях мобильной коммуникации общественные форумы, информационные рассылки, виртуальные социальные сети, блоги, электронная почта и системы мгновенного обмена сообщениями.

По мнению специалистов, публичные площадки стали одним из проявлений электронной демократии, характеризующейся использованием методов и инструментов прямой демократии пользователями телекоммуникационных сетей в процессе взаимодействия с органами государственной (муниципальной) власти и управления, а также внутри виртуальных сетевых сообществ^[11].

• [1] См.: Bovaird Т. Public Governance: Balancing Stakeholder Power in a Network Society // International Review of Administrative Sciences. 2005. Vol. 71. № 2. P. 217—218.
• [2] См.: Сморгунов Л. В. Концепция «способностей государства», конструктивизм и развитие теории государственного управления // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: 6-я Междунар. конф. фак-та гос. упр. МГУ нм. М. В. Ломоносова 29—31 мая 2008 г.: материалы конф. М., 2008. С. 408.
• [3] См.: KjaerA. М. Governance. Cambridge: Polity Press, 2004. P. 7.
• [4] См.: John P., Cole A. When Do Institutions, Policy Sectors, and Cities Matter? Comparing Networks of Local Policy Makers in Britain and France // Comparative Political Studies. 2000. Vol. 33. № 2.
• [5] См.: John Р., Cole Л. When Do Institutions, Policy Sectors, and Cities Matter? Comparing Networks of Local Policy Makers in Britain and France. P. 42.
• [6] См.: Bovaird Т. Public Governance: Balancing Stakeholder Power in a Network Society.
• [7] Радаев В. В. Рынок как переплетение социальных сетей // Российский журнал менеджмента. 2008. Т. 6. № 2. С. 49−50.
• [8] См.: Кастельс А!.. Киселева Э. Россия и сетевое общество // Мир России. 2000. № 1.
• [9] См.: Аузан А. А. Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория. М.: ИНФРА-М, 2003. С. 290.
• [10] См.: Kjaer А. А/. Governance. Р. 57.
• [11] См.: Бондаренко С. В. Особенности создания и функционирования площадок электронной демократии // Политические исследования. 2011. № 5.