Управление по результатам деятельности органа исполнительной власти

Повышение эффективности деятельности ОИВ, а также формирование открытых каналов взаимосвязи общества и власти предполагает постепенный переход к управлению по результатам, что означает следующее:

• — при организации деятельности и принятии решений ОИВ руководствуются целями, имеющими конкретные показатели достижения;
• — контроль фокусируется на результатах деятельности, а не на выполнении предписанных правил (административных процедурах);
• — внутренний контроль дополняется внешним контролем (обратная связь).

Управление, но результатам включает переориентацию деятельности каждого ОИВ на более общие и внутренне согласованные цели всей системы исполнительной власти, причем эти цели должны быть выражены в виде количественно определенных, достоверных и проверяемых показателей. Следовательно, задача состоит из следующих частей:

как направить работу всех органов на конечный результат; как выразить этот результат, т. е. каково определение продукта или услуги;

• — каковы показатели эффективности для данных продуктов (услуг);
• — как измеряется и оценивается эффективность?

В рамках концепции управления по результатам оценка эффективности не рассматривается с точки зрения ограниченной перспективы оценки отдельной программы или проведения сравнений с предыдущей динамикой. Для того чтобы заработать на практике, оценка эффективности должна быть встроена в общий процесс стратегического управления. Последний включает в себя определение миссии (объяснение необходимости существования органа власти, департамента, отдела и т. д.), определение целей (будущее состояние общественных отношений, на создание которых ведомство направляет свои усилия), индикаторов достижения целей (показатели результативности) и механизмов обратной связи (использование информации, полученной в результате оценки степени достижения поставленных целей). Кроме того, управление по результатам включает в себя выявление целевых групп граждан и оценку внешнего окружения органа власти.

Таким образом, результативное управление позволяет рассмотреть функции органа власти в контексте имеющих свою миссию направлений его деятельности, ориентированных на удовлетворение интересов граждан. В США, согласно Акту об эффективности и результативности федеральных ведомств, который был принят в 1993 г., каждое федеральное агентство ежегодно должно представлять в конгресс стратегический план, включающий определение миссии агентства; постановку целей и задач; описание того, как достигать поставленные цели и задачи; как связаны между собой цели органа власти и показатели результативности; определение внешних факторов, которые могут повлиять на результативность; отображение используемых методов оценки результативности.

Наряду со стратегическим планом составляется план эффективности. Он включает в себя измеримые показатели непосредственного результата и конечного эффекта по каждой из установленных целей, а также источники информации для сопоставления достигнутого состояния с целевым^[1].

Системы оценки основываются на различении трех видов показателей результативности индикаторов достижения поставленных перед органом власти целей и задач: вложенных ресурсов, непосредственного результата и конечного эффекта.

Показатели вложенных ресурсов — используемые для производства единицы продукции и оказания услуг, финансовые, материальные, трудовые и иные затраты.

Показатели непосредственного результата — индикаторы параметров публичных услуг и продуктов, произведенных органами власти с использованием вложенных ресурсов. В качестве таких параметров могут выступать как количественные, так и качественные характеристики произведенных продуктов и оказываемых услуг.

Показатели непосредственного результата являются «рабочими лошадками» системы измерения деятельности органа власти. Они поддаются большему контролю со стороны менеджеров и предоставляют информацию о том, какие публичные услуги организация предлагает в обмен на вложенные ресурсы.

В то же время показатели непосредственного результата имеют существенные ограничения. Например, результативность полиции может измеряться процентами раскрываемых преступлений и доведенных до суда дел, но граждане могут ожидать от полиции другого, например, качества взаимодействия с населением во время осуществления оперативно-разыскной деятельности или ощущения безопасности в районе проживания. Именно поэтому необходим другой тип показателей, связывающий деятельность органа власти с поставленными перед ним задачами и целями. Ведь в конечном итоге смысл органа власти состоит в предоставлении публичных услуг гражданам и юридическим лицам. Именно они являются целевой аудиторией деятельности органа власти. Поэтому другой тип показателей — показатели конечного эффекта — наиболее точно отражают степень достижения поставленной цели.

Показатели конечного эффекта представляют, в отличие от показателей объема и вида оказанных публичных услуг, результат воздействия данной деятельности на целевую группу. Иными словами, это качественные последствия, связанные с предоставлением услуги и (или) реализацией государственной программы. С помощью показателей конечного эффекта измеряется то влияние, которое публичные услуги оказывают на общество. Кроме того, они отвечают на вопрос: почему предоставление услуги целесообразно, зачем и кому она нужна?

Основной проблемой разработки показателей конечного эффекта является выявление степени связи между достигнутым состоянием управляемого объекта и целенаправленным воздействием органа власти. Показатели конечного эффекта формулируются на основе анализа социальной роли того или иного подразделения, которая установлена законодательно либо характеризуется в стратегическом плане органа власти. Для реализации технологии результативного управления необходимо развить лучшее понимание того, как реализуются функции органа государственного управления. Для этого необходимо сформировать логическую модель выполнения органом власти возложенных на него функций. Модель должна связать вложенные ресурсы, деловые процессы, происходящие в организации, и результаты, которые получаются в итоге деятельности. Смысл логической модели деятельности организации в том, чтобы продемонстрировать процесс превращения вложенных ресурсов в непосредственные результаты и конечные эффекты.

Общая модель деятельности ОИВ, ориентированного на результат, представлена в табл. 3.1.

Таблица 3.1

Модель деятельности органа исполнительной власти

Представленная выше модель требует от органа власти с самого начала обозначить логику своей работы: те результаты, которые он хочет достичь. Проблема в том, как отмечают специалисты, что до сих пор в нашей стране оценка деятельности правительства, отдельных ОИВ, региональных правительств и муниципальных администраций неизбежно отождествляется с оценкой развития социально-экономической ситуации на соответствующей территории. Однако административно-управленческая деятельность — особый вид деятельности, где качество управления измеряется параметрами, не сводимыми к конечным результатам экономического, социального, финансового состояния страны, региона, муниципального образования. Возникает задача вычленения результатов деятельности ОИВ из совокупного результата действий всего общества и др. ветвей власти — законодательной и судебной.

Оценка результатов деятельности органов государственного управления должна относиться в первую очередь к исполнению их полномочий в соответствии с федеральным и региональным законодательством и к самостоятельно принимаемым этими органами стратегиям, концепциям, программам, планам. Поэтому для результативного управления противопоказаны интегральные показатели (ВВП, инфляция, число дорожно-транспортных происшествий). Так, результативность антикоррупционной борьбы следует оценивать не, но затратам на преодоление административных барьеров, а по числу судебных дел и рецидиву выявленной коррупции в органе или системе органов государственной власти^[2].

Управление по результатам в органах государственной власти может быть внедрено как системно, так и в части отдельных управленческих процессов — стратегическое управление, оперативное планирование деятельности, бюджетирование, управление персоналом, оценка эффективности деятельности. Поэтапное создание и внедрение технологий результативного управления в ОИВ вполне оправданно, поскольку является сложной задачей, требующей значительной методологической, организационной, финансовой поддержки, а также продолжительного времени.

Успешность внедрения системы управления по результатам во многом зависит и от персонала, задействованного в подготовке и реализации результативного управления, наличия мотивации к обеспечению заданных результатов деятельности органа государственной власти.

Для перехода к управлению по результатам необходим целый комплекс разнообразных условий, среди которых выделим следующие:

• — формирование культуры результата, которая предполагает децентрализацию принятия решений и доверие низших этажей управления к высшим;
• — обучение государственных служащих;
• — квалифицированная экспертная поддержка;
• — коммуникация с другими органами государственной власти;
• — компетентные формулировки целей как основа результативного управления.

Управление по результатам основывается на регулярном сборе информации о результатах деятельности того или иного органа власти. Адекватная система оценки должна отвечать на следующие вопросы: что сумел достичь орган власти; насколько эффективно он работал; в какой мере деятельность органа власти учитывала приоритеты граждан?

• [1] См.: Halachmi Л. Performance Measurement and Government Productivity // Work Studv. 2002. VoL 51. Iss. 2. P. 69.
• [2] См.: Лексин В. Н., Лексин И. В., Чучелина Н. Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М., 2006. С. 73.