Конфигурация системы функционального представительства интересов

Характер групп интересов и специфика их отношений с государственными органами определяют три наиболее значимых типа представительства интересов: лоббизм, корпоративизм и политические сети. Естественно, в реальности данные типы не существуют в чистом виде, и для каждой страны или периода развития характерна та или иная комбинация видов отношений разных групп гражданского общества, включая бизнес-ассоциации, с властными структурами. Все три типа отношений основываются на системе представительства социально-экономических интересов, однако принципы представительства значительно отличаются.

Во-первых, в условиях корпоративизма государство взаимодействует с ограниченным числом замкнутых и особым образом организованных групп интересов — корпораций, тогда как в лоббизме и в политических сетях число групп интересов не ограничено. При корпоративизме представительство ограничено несколькими ассоциациями, при этом каждый блок социально-экономических интересов представлен одной доминирующей или несколькими тесно связанными группами. Нет конкурирующих представительских организаций, способных влиять на процесс принятия государственных решений.

Во-вторых, в процессе лоббирования осуществляется конкуренция за право групп интересов влиять на процесс принятия решений, а в процессе корпоративных согласований — за право получить разрешение оказывать монопольное влияние на государственную политику в рамках своей сферы интересов и зоны контроля. Это означает особый статус официально признанных корпораций в обществе по сравнению с другими группами интересов.

В-третьих, природа отношений внутри групп интересов различается. Если для корпоративных групп интересов существенно наличие определенной внутренней иерархии, сочетающейся с регламентированными процедурами взаимодействия, то для лоббистских групп это не обязательно. Для политических сетей характерна не иерархия, а горизонтальные связи, основанные на согласованных формальных и неформальных нормах.

В-четвертых, при прочих равных условиях успех заинтересованных групп во многом определяется количеством их членов. Чтобы обеспечить властный потенциал, группа интересов должна включать возможно большее число членов, поэтому принцип добровольного членства является основополагающим. Для корпораций характерна обратная ситуация. Здесь не группа заинтересована в получении социальной поддержки, а, наоборот, социальные и экономические агенты стремятся стать членами корпорации, поскольку лишь под ее протекцией появляется возможность реализовать свои интересы. В этом смысле можно говорить об «обязательном» членстве в той или иной группе в рамках корпоративного представительства, так как только будучи представителем своей корпорации агент получает возможность реализовать свои интересы. Для политических сетей также характерно устойчивое членство на основе ресурсной зависимости.

Роль государства также различается в зависимости от типа представительства интересов. При корпоративизме государство выступает как самостоятельный актор и одновременно арбитр политического процесса, обладающий некоторыми своими собственными интересами. В лоббистской модели государство не имеет собственных интересов и выполняет пассивную, реагирующую функцию. В рамках политических сетей, где превалируют горизонтальные связи, государство с его институтами предстает важным, но не единственным актором принятия политических решений, тесно связанным с другими агентами политики. Преобладают консенсусные решения как результат переговоров между государственными и негосударственными структурами.

Лоббистская деятельность в основном протекает в рамках неформальных связей вне институциональных и процедурных ограничений. Формализованные отношения являются лишь каналом общения с высшими государственными чиновниками, на основе чего в последующем создаются возможности для «приватизации» необходимых контактов. Основа политических сетей — это консультации.

В рамках политических сетей государство с его институтами предстает важным, но не единственным актором производства политических и управленческих решений, тесно связанным с другими агентами политики. Преобладают консенсусные решения как результат переговоров между государственными и негосударственными структурами. Государственные органы консультируются с группами интересов для поисков тех или иных решений как законодательного, так и административного характера. Такие консультации могут быть случайными (парламентские слушания, круглые столы, встречи с руководителями государства и министрами) и институциональными (создание специальных консультационных организаций при центральных государственных ведомствах). Причем поскольку каждое министерство и ведомство имеет, как правило, несколько направлений своей деятельности и отвечающих за них подразделений, система консультаций также соответствующим образом специализирована. В одних случаях к консультациям привлекаются ассоциации бизнеса, фирмы и профсоюзы, активные в определенной отрасли экономики, в других значительное место отводится экологическим ассоциациям, религиозным организациям, союзам потребителей и иным общественным объединениям.

Развитие разнообразных способов функционального представительства обусловливает ту важную особенность, что группа интересов выступает зачастую и в качестве лоббиста, и как органический элемент корпоративного взаимодействия. Эта черта, подмеченная С. П. Перегудовым и И. С. Семенeнко^[1], позволяет сделать вывод, что та или иная конфигурация функционального представительства образует определенную политико-административную нишу во времени и пространстве. Например, разрушение системы планового хозяйства в конце 1980;х — начале 1990;х гг. в СССР повлекло за собой резкое сужение сферы государственно-корпоративного представительства, и именно в позднеперестроечный период произошло становление и распространение лоббизма как самостоятельного элемента политических отношений^[2]. С другой стороны, различные заинтересованные группы действуют и на региональном уровне, и от того, какую линию поведения избирает экономическая и властная элиты, и как они взаимодействуют между собой, зависит понимание ими интересов своей территории и того, как они формулируются. В последнее десятилетие роли государства и бизнеса в России поменялись^[3]. Если раньше бизнес претендовал па то, чтобы вершить судьбы страны, то теперь приоритетной задачей становится обеспечение безопасности самого бизнеса. Государство и государственные компании становятся наиболее активными игроками в сфере лоббирования. Усиление роли государства вынуждает бизнес кооперироваться и объединяться, в первую очередь, но отраслевому признаку^[4].

Ограничения кредитования со стороны государства малого и среднего бизнеса, административный пресс региональных властей, коррупция контрольных и надзорных органов приводят деловые круги к пониманию необходимости консолидироваться по секторам интересов в рамках неформальных групп, в большинстве случаев на уровне города, региона, узкого кластера предприятий в рамках клубных структур, в которых собираются бизнесмены и чиновники, хорошо друг друга знающие и лично доверяющие друг другу. Вместе с тем почти тотальная зависимость от государственных решений и неформальной воли чиновников аппарата структур государственного управления неизбежно толкает эти небольшие и узкие неформальные образования к кооперации в более широких масштабах — на уровне отрасли, сферы хозяйственно-предпринимательской деятельности на общенациональном или межотраслевом уровнях. Увеличивается число различного рода предпринимательских ассоциаций. Представляя отдельные интересы бизнеса, они не стремятся к участию в политическом процессе, однако пытаются сформулировать эти интересы в общенациональном масштабе, чтобы оказывать влияние на принятие государственных решений.

Это является тем более актуальным, что увязывание интересов во многом может быть осложнено разноориентированными связями у конкретных групп, входящих в такую ассоциацию. Возникшая в 1990;е гг. система неформального лоббирования различных государственных и муниципальных структур со стороны экономических группировок была основным инструментом реализации их интересов — от заказа соответствующих законопроектов, правительственных и административных решений местных органов власти до незаконного оформления сделок. Массовое участие чиновников и депутатов в руководстве коммерческими структурами привело к созданию очень сложной и запутанной системы лоббирования, основанной на связях различных группировок экономической элиты с государственными структурами, подчас не совпадающей с официально декларированными управленческими целями последних^[5].

В настоящее время можно констатировать определенную степень стабилизации институтов системы функционального представительства в нашей стране, которая возникла в результате политико-административных реформ и развития ассоциаций бизнеса. Взаимодействие государства и бизнеса осуществляется посредством различных законодательно установленных механизмов, включая и практику консультирования, что является неотъемлемой чертой корпоративного представительства. Вместе с тем определяющее влияние на процесс принятия решений оказывается за их пределами и связано с отношениями, но линии «политический патрон — клиент». Дисфункциональность институтов, тем не менее, не противоречит устойчивости системы представительства в целом. Это связано как со способностью правительства проводить экономическую политику, так и с предпочтениями административной и экономической элит. Переплетение формальных институтов и неформальных практик переходит в самовоспроизводящееся равновесие, что приводит к стабилизации сложившейся корпоративной модели.

Подводя итоги, следует отметить, что проблема представительства интересов существенно усложняется в условиях транзита, когда переходный характер системы государственного управления обусловливает незавершенность, фрагментарность взаимодействия государственных структур и ірупп интересов, неразвитую сеть ассоциаций, слабую институциализацию функционального представительства интересов в целом. Свою роль играет высокий уровень внутренней элитной конкуренции, господство отношений личного доверия, а отсюда слабость коллективных действий. Отсутствие эффективных институциональных каналов связи бизнеса и государства, а также отсутствие обратной связи создает ряд управленческих проблем. Во-первых, формируется недоверие и оппортунистическое отношение предпринимателей к государству. Во-вторых, стимулируется уход от уплаты налогов, а также отказ финансировать долгосрочные проекты государства. В-третьих, создается благоприятная почва для создания коррупционных сетей и клиентел, расширяющих практику рентоориентированного поведения. В таких условиях крупный бизнес, по сравнению с малым и средним, оказывается в заметном выигрыше, так как обладает большими ресурсами для формирования коррупционного капитала. Тем самым расцветает управление посредством не правил, а исключений.

• [1] См.: Перегудов С. П" Семененко И. С. Лоббизм в политической системе России // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 9. С. 42.
• [2] См.: Там же. С. 30.
• [3] См.: Перегудов С. П. Политическая система России в мировом контексте: институты и механизмы взаимодействия. М.: РОССПЭН, 2011. С. 276.
• [4] См.: Паппэ Я. Ш., Галу хина Я. С. Российский крупный бизнес: первые 15 лет. М.: ГУ-ВШЭ, 2009
• [5] См.: Перегудов С. П. Политическая система России в мировом контексте: институты и механизмы взаимодействия. С. 310.