Отдельные виды административного судопроизводства, осуществляемые судом общей юрисдикции

В современной процессуальной теории и законодательстве понятие «производство» используется в двух значениях: 1) производство — часть, стадия процесса, включающая совокупность процессуальных действий, направленных на достижение самостоятельной цели (например, производство в суде первой инстанции, апелляционное производство и т. д.); 2) производство — вид процесса по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

Порядок осуществления административного судопроизводства в общих судах первой инстанции регулируют два вида правовых норм:

• 1) общие нормы, устанавливающие общие правила административного судопроизводства, обязательные для любой процедуры судебного разбирательства и разрешения любой категории административных дел (разд. III «Общие правила производства в суде первой инстанции» КАС РФ);
• 2) специальные нормы, определяющие особенности видов отдельных производств и выделяемые в зависимости от специфики:
  • а) отдельных категорий административных дел (разд. IV «Особенности производства, но отдельным категориям административных дел» КАС РФ) и
  • б) способа ведения судебного производства (разд. V «Упрощенное (письменное) производство по административным делам» КАС РФ).

Виды производств отражают дифференциацию процессуальной формы административного судопроизводства. Они образуются в результате разделения на законодательном уровне процессуального порядка рассмотрения и разрешения административных дел судом, исходя из особенностей: а) материального правоотношения, лежащего в основе такого дела; б) предмета судебной защиты и характера требований; в) способа судебной защиты; г) цели судебной деятельности. При выделении производства как вида процессуальной деятельности, направленного на разрешение определенной категории административных дел, может использоваться один из этих критериев или несколько из них одновременно.

Исходя из этого производство как элемент структуры административного судопроизводства представляет собой форму судебно-административного процесса по разрешению административных дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

Система особых производств, т. е. производств, отличающихся определенными особенностями и объединенных одним общим признаком, например спецификой судебной юрисдикции или целью судебной деятельности, можно обозначить как вид административного судопроизводства.

В современном отечественном праве системы производств, выделяемых в административном судопроизводстве в судах специализированной юрисдикции (арбитражном и военном) и судах общей юрисдикции, отличаются о п редел е н н ым с воеобраз и ем.

В арбитражном суде система производств по отдельным категориям споров в административном судопроизводстве имеет в своей основе модель, от использования которой в общих судах современный законодатель отказался. Согласно этой модели дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предназначенным для разрешения гражданских споров в порядке гражданского судопроизводства, с изъятиями и дополнениями из этого общего порядка, установленными для административного судопроизводства. Эта модель исходит из преодоленных отечественным законодателем устаревших представлений об отсутствии спора о праве в делах, возникающих из административно-правовых отношений, и принципиальной невозможности административного иска.

Кроме того, система производств по отдельным категориям дел, возникающих из административно-правовых отношений, в арбитражных судах включает дела об административных правонарушениях в смысле ст. 2.1 КоАП РФ, которые в КАС РФ не относятся к предмету административного судопроизводства.

Система производств в рамках административного судопроизводства в арбитражных судах имеет следующий вид:

• — производство по делам об оспаривании НПА федеральных органов исполнительной власти, отнесенных в соответствии с АПК РФ к компетенции Суда по интеллектуальным правам (ч. 1.1 ст. 29, гл. 23 АПК РФ);
• — производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (гл. 24 АПК РФ);
• — производство по делам о привлечении к административной ответственности (§ 1 гл. 25 АПК РФ);
• — производство по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (§ 2 гл. 25 АПК РФ);
• — производство по делам о взыскании обязательных платежей и санкций (гл. 26 АПК РФ).

В военных судах административное судопроизводство осуществляется по спорам военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, с органами военного управления и воинскими должностными лицами. Эти суды рассматривают также иные административные дела с участием военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, в том числе дела об административных правонарушениях в смысле ст. 2.1 КоАП РФ (ст. 3, 7 Федерального конституционного закона от 23.06.1999 № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»). Кроме того, в связи с введением в действие КАС РФ специальным законом к компетенции военных судов был отнесен еще ряд административных дел.

Система производств в рамках административного судопроизводства в военных судах имеет следующий вид:

• — производство по делам о защите прав и законных интересов военнослужащих от неправомерных действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений;
• — производство в Судебной коллегии по делам военнослужащих Верховного Суда РФ по делам об оспаривании НПА Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба и которые касаются прав военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы;
• — производство по административным делам, связанным с государственной тайной;
• — производство по административным исковым заявлениям о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок;
• — производство по делам об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими;
• — производство по делам о совершении военнослужащими грубых дисциплинарных проступков.

В соответствии с КАС РФ в структуре административного судопроизводства в суде общей юрисдикции можно выделить два вида полных производств (ч. 2—3 ст. 1) и одно упрощенное (письменное) или ускоренное (гл. 33). В свою очередь, в рамках полного производства по делам о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, можно выделить шесть видов особых производств (гл. 21—26).

В полном производстве по делам об обязательном судебном контроле за соблюдением прав и свобод при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (ч. 3 ст. 1) выделяются шесть особых производств (гл. 27—32). Целый ряд дел, рассматриваемых в рамках этих производств, ранее в ГПК РФ относился к такому виду гражданского судопроизводства, как производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений, а также к делам так называемого особого производства (иодразд. IV ГПК РФ).

В гражданском процессуальном праве особое производство понимается в четырех основных значениях:

• — правовой институт — совокупность процессуальных норм, регулирующих порядок осуществления правосудия, но делам, в которых отсутствует спор о праве. Этот институт рассматривается как комплексный вторичный институт в рамках гражданского процессуального нрава;
• — способ защиты охраняемых законом интересов — форма защиты юридического интереса лиц, связанная с установлением судом юридических фактов, при отсутствии спора о праве в делах особого производства возможно лишь непосредственное удовлетворение определенного интереса, а не права;
• — деятельность суда — порядок отправления правосудия судом, заключающийся в установлении фактов, имеющих юридическое значение, и вынесении решения, констатирующего наличие или отсутствие факта;
• — вид судопроизводства — осуществляемый в строгой процессуальной форме порядок рассмотрения и разрешения дел, в которых отсутствует спор о праве, характеризующийся специфическим действием ряда принципов процесса, особым субъектным составом участников, средством защиты права
• (не иск, а заявление), способом защиты права (констатация факта), особым процессуальным порядком рассмотрения (изъятия и дополнения из общего искового производства) и направленный на защиту юридического интереса.

Принято считать, что в особом производстве отсутствуют стороны с противоположными интересами, так как нет необходимости защиты нарушенного или оспариваемого права. Отсутствие правового спора и сторон делает невозможным предъявление встречного иска, замену сторон, заключение мирового соглашения и т. д. Считается, что в этом нет и необходимости, так как целью особого производства является не защита нарушенных или оспариваемых прав, не разрешение спора между лицами, а установление юридических, доказательственных фактов, юридического состояния, правового статуса гражданина, решение других юридических вопросов, вне связи с разрешением спора о правоотношениях. Особое производство рассматривается как неисковое, одностороннее по своей юридической природе.

В КАС РФ законодатель включил в производство по делам об обязательном судебном контроле за соблюдением прав целый ряд дел, относимых ранее в ГПК РФ к делам особого производства, а также к производству по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Наличие спора о праве в этих делах, как и в делах особого производства, господствующая доктрина не признавала. Включив эти дела в производство по делам об обязательном судебном контроле за соблюдением прав, законодатель не установил в КАС РФ для их рассмотрения и разрешения каких-либо изъятий из искового административного судопроизводства. Такой подход законодателя оправдан, поскольку сущность этого производства как судебного санкционирования состоит в разрешении судом спорного или потенциально спорного вопроса о применении мер принуждения и совершения действий, ограничивающих права и свободы человека.

В этом контексте система производств по отдельным категориям дел в рамках административного судопроизводства в судах общей юрисдикции может быть представлена следующим образом:

• 1) производства по делам о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в том числе производство по делам о признании недействующими НПА полностью или в части (гл. 21); производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих (гл. 22); производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (гл. 24); производство по административным искам в Дисциплинарную коллегию Верховного Суда РФ (гл. 23); производство по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости (гл. 25); производство по делам по искам о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок (гл. 26);
• 2) производство по делам об обязательном судебном контроле за соблюдением прав (производство о судебном санкционировании), в том числе производство по административным делам о приостановлении и запрете деятельности общественных объединений (гл. 27); производство по делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего депортации и реадмиссии, в специальном учреждении (гл. 28); производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (гл. 29); производство по делам о госпитализации в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение (гл. 30); производство по делам о госпитализации в недобровольном порядке в противотуберкулезную организацию (гл. 31); производство по делам о взыскании обязательных платежей и санкций (гл. 32);
• 3) упрощенное (письменное) производство по административным делам (гл. 33 КАС РФ).

Каждый вид производства как форма судебно-административного процесса определяет специфику возбуждения дела, возможность использования отдельных средств защиты, сроки, особенности содержания выносимого итогового судебного акта и его исполнения и т. д. Он характеризуется определенными полномочиями суда, субъектами обращения в суд, предметом и пределами судебного рассмотрения, юридическими последствиями судебных решений и т. д.