Теоретические подходы к изучению отношений подотчетности

Первый подход базируется на веберовской рационально-легальной модели бюрократической власти. Эта модель, как известно, включает иерархию взаимодействий между избранными на государственные должности политиками и назначаемыми ими чиновниками. Избранные должностные лица делегируют власть бюрократам, последние обладают только делегированной им посредством цепочки команд властью. Законы и структура бюрократии формируют иерархическую подотчетность, прежде всего по отношению к политикам, оказавшимся на государственных должностях в результате действий выборных демократических процедур^[1].

Второй подход рассматривает демократию и эффективность как конфликтующие ценности. Правительство часто использует широкие дискуссии и обсуждения при формировании государственной политики. Одновременно оно стремится рационально и эффективно администрировать эту политику. Однако шаги по максимизации участия гражданского общества могут мешать эффективности — и наоборот. Согласно этому подходу подотчетность — способ решения проблемы балансирования между этими двумя важными, но конфликтующими целями^[2].

Третий подход ориентируется на рыночную стратегию, построенную на основе модели «принципал — агент». Администраторы имеют важные ресурсы, в которых нуждаются политики, включая информацию об их программах и потенциал к действию. Политики имеют ресурсы, включая полномочия, финансы и поддержку, в которых администраторы нуждаются для осуществления своих действий. Подотчетность в данном понимании — это обменные отношения, когда каждая сторона осуществляет сделки с другой стороной, но обмену своих нужд и ресурсов^[3].

Каждый из данных подходов отражает важные стороны подотчетности как комплексного явления, что будет показано ниже при рассмотрении ее моделей и механизмов. Подотчетность предполагает решение проблемы ответственности государства перед гражданином, кроме того, она включает выполнение указаний одного государственного служащего другими, если первый занимает более высокое положение, но должности. Соответственно, функции подотчетности включают санкции за два вида злоупотреблений: несанкционированных или незаконных действий власти и решений, которые, с точки зрения «контролеров», нерациональны или несправедливы. В политической жизни обеспечение подотчетности требует создания институтов, способных предоставлять информацию тем, кто пытается контролировать власть предержащих, что обеспечивает при необходимости применение санкций. Отсюда связь прозрачности и подотчетности. Прозрачность способствует ограничению коррупционных практик, позволяя проводить оценку деятельности правительства. Но прозрачность является обязательным условием подотчетности. Ключевое отличие понятий состоит в том, что прозрачность и ответственность власти сами по себе, без возможности применения санкций не могут выступать в виде действенных методов улучшения работы власти, в то время как подотчетность подразумевает наличие таких санкций и механизмы их применения. Именно подотчетность обеспечивает согласованность между провозглашаемой публичной политикой и ее фактической реализацией, что подразумевает адекватное заявленным целям распределение и использование общественных ресурсов.

Информация и стандарты, таким образом, являются необходимыми, но недостаточными условиями для подотчетности. Они предполагают нормы законности, которые устанавливают не только стандарты, с помощью которых можно судить о правомерности использования власти. Эти нормы определяет также тех, кто уполномочен действовать от имени государства. Кроме того, данные нормы указывают на тех, кто наделен властью призвать этих уполномоченных к ответственности за действия, нарушающие стандарты: «Быть подотчетным означает, что придется ответить за свои действия или бездействие и, в зависимости от этого ответа, подвергаться потенциальным санкциям»^[4].

Как было отмечено выше, одним из основных вопросов, связанных с публичной подотчетностью, являются стандарты, но которым государственные должностные лица отчитываются перед гражданами. Эти стандарты подотчетности существенно меняются в модернизированной системе государственного управления за счет перестройки ее целей и норм, задающих соответствующие параметры стандартам. Например, традиционные цели и нормы государственного управления (которые возникли в развитых демократиях и которым затем последовали многие развивающиеся страны) были связаны с достижением социально-экономического прогресса, закона и порядка, борьбой с нищетой, созданием рабочих мест, общественным благосостоянием. Эти цели поддерживали такие ценности, как беспристрастность, равенство, представительство, честность, благосостояние, гражданство и справедливость. Названные цели и нормы стали руководящими стандартами публичной подотчетности в большинстве демократических государств. Иными словами, государственные служащие ответственны за успешное осуществление этих основных целей и норм, т. е. они отчитываются за поддержание законности и порядка, решение проблемы нищеты и безработицы, обеспечение общественного благосостояния, соблюдение гражданских прав и гарантирование правосудия и справедливости.

Но парадигмальный переход на принципы и цели НГУ изменил стандарты, включив в их число эффективность, конкуренцию, прибыль и цену за качество (value for money), — т. е. стандарты, ранее распространенные лишь в коммерческих организациях, — в число определяющих ценностей государственных служащих. Как отмечают исследователи, этика частного сектора «вторглась» в общественный сектор^[5]. Опасность состоит в том, что такое распространение в государственном секторе этических норм бизнеса может привести к маргинальности или совсем уничтожить базовые ценности государственного управления, такие как справедливость, солидарность и беспристрастность. Это особенно актуально для тех стран, где этика качественного государственного управления не стана распространенной нормой поведения государственных и муниципальных служащих. Тем самым в транзитных странах обострились риски разрыва между социальным капиталом и новыми стандартами государственного управления, главным из которых является эффективность.

Эти изменения повысили значимость проблемы подотчетности государственных органов, поскольку требуют дальнейшего развития ее различных способов. Традиционные способы отчетности, характерные для демократических государств, включают следующее:

• 1) внутренние формальные способы, например, официальные правила, кодексы поведения, административные иерархии и отчеты результативности деятельности;
• 2) внутренние неофициальные механизмы, такие как организационная культура, профессиональная этика и согласование с другими управленческими организациями по горизонтали;
• 3) внешние формальные механизмы, например, законодательные инструменты (парламентские запросы), средства исполнительных органов (контроль, практикуемый властными исполнительными структурами над государственными учреждениями) и судебные или квазисудебные процедуры (административные суды и омбудсмены);
• 4) внешние неофициальные механизмы, например, публичные слушания, деятельность групп интересов, опросы общественного мнения и контроль со стороны СМИ.

Новое государственное управление, кроме названных выше, использует рыночные способы подотчетности государственных органов и их служащих, а также отчеты об оптимальности соотношения достигнутых результатов и затраченных ресурсов, что вносит дополнительные требования к используемым моделям подотчетности.

• [1] См.: Линдблом Ч. Политика и рынки: политико-экономические системы мира. М.: Ин-т комплексных стратегических исследований, 2005. С. 42—44.
• [2] См.: Афонцев С. А. Политические рынки и экономическая политика.
• [3] См.: Хиллман А. Государство и экономическая политика: возможности и ограничения управления. С. 36: Григорьев Л., Овчинников Л/. Коррупция как препятствие модернизации (институциональный подход) // Вопросы экономики. 2008. № 2. С. 44—60.
• [4] Oakeison R.J. Governance Structures for Enhancing Accountability and Responsiveness // Handbook of Public Administration: Concise Paperback Edition / ed. by B. Guy Peters, Jon Pierre. San Francisco: Josscy-Bass. 1989. P. 114.
• [5] Cm.: Haqtie M. S. Significance of Accountability under the New Approach to Public Governance. P. 606.