Стадии и факторы процесса принятия решений

Собственно, в самом общем виде, процесс принятия решений означает последовательность действий, включающих стадии, кратко описанные ниже. При этом в зависимости от выбранной модели организации процесса принятия решения последовательность и число стадий могут меняться. Об этом подробнее речь пойдет в следующем параграфе.

Постановка проблемы. Проблема должна входит в список тем, которым должностные лица государства и граждане уделяют в данный момент внимание, т. е. в политическую повестку дня.

Основное препятствие, возникающее перед государством на данной стадии, заключается в том, что задачи, которые призваны решать государственные органы носят комплексный характер, затрагивая самые разные области общественной жизни. Поэтому крайне сложно выделить именно те проблемы, которые необходимо решить в данный конкретный момент. Для этого требуется обозначить ту сферу, которая будет объектом управленческих решений. С этой целью государственные органы должны выполнить ряд действий:

• — идентифицировать проблему (характер и содержание), выяснить, является ли проблема предметом озабоченности государства;
• — оценить уровень государственного и муниципального управления (общенациональный, региональный, местный), которому соответствует проблема;

определить ресурсную обеспеченность проблемы;

• — оценить срочность и значение (политическое, экономическое, социальное) проблемы;
• — сформулировать цели, которые преследует орган, принимающий решений.

Спецификой данной стадии является сложность координации активности различных государственных органов, поскольку между ними возможна конкуренция двоякого рода: реализация желания принять ответственность за решение обсуждаемой проблемы, что дает шансы получить дополнительные полномочия и бюджетные средства, или стремление избежать такой формулировки проблемы, которая бы однозначно связывала ее с данным органом, прилагающим все усилия для того, чтобы переложить ответственность на других.

Поэтому характерной чертой взаимодействия государственных органов на данной стадии становятся многообразные и противоречивые усилия различных ведомств, предлагающих различные трактовки проблемы. В этом смысле не стоит забывать о том, что стремясь решить данный вопрос на благо своего ведомства, чиновники могут пренебречь благом государства в целом. Поэтому крайне важно на этой стадии найти компромисс и баланс между конкурирующими органами. Осложняет этот процесс тот факт, что особое влияние имеют внешние по отношению к государству силы — общественные организации, международные организации, СМИ, различные бизнес-структуры, имеющие свою точку зрения и оказывающие давление на власть. Важно обратить внимание в этом контексте и на персональную повестку дня лица, принимающего решения, для того чтобы избежать подмены управленческих задач политическими целями.

Сбор информации. После того, как проблема сформулирована, определены цели лиц, принимающих решения, основные усилия концентрируются в информационной сфере. Здесь типичными являются задачи по сбору имеющихся данных о предшествующих усилиях государства решить данную проблему, аккумулируется имеющийся зарубежный опыт в данной области и лучшая практика, анализируется правовая основа готовящегося решения, определяются организации, заинтересованные в решении и его реализации, выясняется возможная политическая реакция на решение (на вышестоящем уровне и населения).

Сбор информации предполагает три типа взаимодействий:

• 1) операциональный (уточнение процедур, источников данных и т. д.);
• 2) административный (согласование действий с другими государственными органами по горизонтали);
• 3) политический (уточнение позиций с вышестоящими органами, правовое обеспечение).

Определение возможных альтернатив. Основными методами сравнения альтернатив, когда главным критерием выступает эффективность, являются анализ «издержки — выгоды» (cost-benefit analysis) и анализ «издержки — эффективность» (cost-effectiveness analysis).

Основа анализа «издержки — выгоды» — выявление чистой экономической прибыли от реализации возможного варианта решения. Он позволяет определить возможности, отразить выгоды и издержки в разные моменты времени, оценить в денежном выражении обычно неисчисляемые эффекты, подвести итог и подсчитать все данные для принятия окончательного решения. Данный анализ чаще используется в сфере, где тяжело оценить все эффекты только финансовыми инструментами: инфраструктура, транспорт, экология, образование, здравоохранение, культура. Анализ редуцирует все потенциальные воздействия рассматриваемой альтернативы к денежной единице измерения. Когда все воздействия выражены в денежной форме, они могут быть агрегированы. Если индивиды готовы платить деньги за что-либо — это выгода; если они готовы платить, чтобы избежать чего-либо — это издержки. Анализ учитывает только реальные денежные доходы и расходы, строится на грех основных балансах: инвестиционные издержки, операционные издержки и источники финансирования. Далее смотрят, является ли альтернатива финансово выгодной и реализуемой. Для этого проводят экономический анализ, который включает в себя коррекцию фискальных эффектов, расчет позитивных и негативных внешних эффектов, переход от рыночных цен к теневым ценам и вычисление экономической отдачи проекта.

Анализ «издержки — выгоды» обладает рядом преимуществ, среди которых — возможность отразить экономическую применимость проекта, возможность использования ранжирования альтернатив, возможность определять издержки и выгоды, даже если они не всегда монетизируемы.

К недостаткам этого метода можно причислить то, что в нем не учитываются эффекты перераспределения и экономическое воздействие немонетизируемых выгод.

Анализ «издержки/эффективность» используется для тех случаев, когда цели в качественных показателях, а не в денежном выражении, (например, часы ожидания или тонны загрязнения), другие могут быть качественными (например, ухудшение качества образования). В этом случае, формулируются качественные аргументы в порядковой форме (уровни воздействий).

Анализ «издержки/эффективность» означает расчет прогнозируемых издержек достижения необходимого социального эффекта. Подход позволяет выбрать решения, минимизирующие издержки по устранению конкретных рисков, и оценить способности достижения желаемых целей.

Выбор одной из альтернатив в соответствии с иерархией ценностей действующих лиц. Пожалуй, это наиболее сложная и ответственная стадия, учитывая размытость и изменчивость критерия выбора. Многие альтернативы предполагают выбор между интересами двух и более заинтересованных групп. Выбор может быть связан с абстрактными ценностями, как в споре о запрещении абортов: право выбора против права на жизнь; или в дискуссии о справедливости: что побуждает человека исполнять свои обязанности члена общества и соблюдать общепринятые нормы, а что нет. Такого рода выбор касается многих областей публичного управления, требуя этических оценок наряду с оценками эффективности.

На данной стадии уточняются цели, имеющие нормативный характер и, как правило, непосредственно связанные с ценностями, и вытекающие из них задачи, т. е. конкретные способы достижения поставленных целей. Например цель «побороть преступность» должна быть операционализирована управленческими задачами: повысить бюджетную обеспеченность деятельности полиции в данном регионе, подготовить нужное количество профессионалов для работы в правоохранительных органах и т. п.

Там, где основа решений — ценности, т. е. способ принятия решений основывается на убеждении и предпочтениях, определяющую роль играет политика. Если основа решений — информация, есть возможность объективного получения ответов, основывающихся на анализе «затраты — выгода», определяющую роль играет управление. На практике информация и ценности постоянно переплетаются в процессе принятия решений, а теоретики развивают свои концепции о том, как этот процесс работает и как он должен работать.

Наличие данных фундаментальных проблем процесса принятия государственных решений отражается в двух, объединяющих многие концепции общих подходах — нормативном и дескриптивном. Нормативный подход подразумевает создание формальных, нормативно-оптимизированных моделей. Такой подход концентрируется на выработке правил и процедур, алгоритмов, в соответствии с которыми должен строиться рациональный процесс принятия решений. Этот общий подход ориентирован на рационализацию государственных решений. Дескриптивный поход фокусируется не только на формализованных нормах, но и на теневых механизмах и неформальных правилах. Принятие решений при этом становится уникальным способом взаимодействия вовлеченных в данный процесс субъектов, формирующих программу своих действий каждый раз в заново складывающихся условиях. В рамках дескриптивного подхода может быть описана и деятельность отдельного политического лидера, связанная с мотивами и причинами принятия того или иного индивидуального решения. Как правило, при изучении конкретных решений используются оба этих подхода, что иногда называется синтетическим подходом^[1].

Размышляем самостоятельно Роль политики в государственном управлении, кроме всего прочего, заключается в обосновании приоритетов государства, когда власть используется для дифференциации различных потребностей: удовлетворение некоторых из них возлагается на местные органы власти, другие объявляются частным делом, третьи квалифицируются как неактуальные для данного периода и их откладывают на неопределенное время. При формировании приоритетов государственного управления не существует формулы, позволяющей подсчитать, какой из интересов заслуживает большей поддержки по сравнению с другими: предоставление детям бесплатного питания в школах, обеспечение стариков медицинским обслуживанием на дому или техническое перевооружение полиции. При обычном дефиците ресурсов решение таких проблем зависит от предпочтений избранных населением в органы государственной власти политиков. Получается, что в политике типичными являются вопросы, не имеющие точного ответа, обоснованного с помощью соотнесения издержек и выгод, с точно выверенными критериями эффективности. Главная цель политики — найти решение проблемы, возможно и не оптимальное, но. во всяком случае, приемлемое для большинства.

Представьте, что вы — эксперты-аналитики, задача которых обосновать возможные приоритеты публичного управления как рекомендации политикам, принимающим правительственные решения {табл. 10.1).

Таблица 10.1

Приоритеты публичного управления как рекомендации политикам, принимающим правительственные решения

Заполнив таблицу, укажите текущий рейтинг, по вашему мнению, существующих направлений деятельности российского Правительства и ваши собственные приоритеты. Объясните расхождения {устно).

Как правило, любой процесс принятия решений включает следующие факторы:

• — лицо, принимающее решение, — индивид, организация или группа, наделенные необходимыми полномочиями для принятия решения и отвечающие за его последствия;
• — зависимые переменные — факторы, имеющие определенное отношение к проблеме, являющейся предметом решения, на которые может влиять лицо, принимающее решение, (например, структура бюджетных расходов при решении о принятии бюджета организации или территории);

независимые переменные — имеющие определенное отношение к проблеме факторы, на которые не может влиять лицо, принимающее решение, но на которые могут влиять другие лица или группы (например, тариф на железнодорожные грузовые перевозки при решении о принятии регионального бюджета);

ограничения (внутренние и внешние) на параметры зависимых и независимых переменных, создающие область допустимых решений (например, зарплата бюджетников и пенсии как нижняя планка региональных бюджетных расходов на социальную сферу и правительственные рамки повышения железнодорожных тарифов);

• — альтернативы, определяемые параметрами зависимых и независимых переменных, а также самим процессом выбора;
• — критерии (количественные или качественные) для оценки альтернатив, включая ресурсные возможности их осуществления.

• [1] См.: Дегтярев А. А. Принятие политических решении. М.: Кн. дом «Университет», 2004. С. 180.