Опыт региональной политики развитых стран

В качестве примеров достаточно успешной региональной политики рассмотрим опыт двух федеративных государств — США и ФРГ.

Оба этих государства строят свою региональную политику на последовательной реализации основных принципов федерализма, среди которых нужно выделить следующие:

• 1) взаимодействие центра с региональными управленческими структурами на основе разграничения полномочий, когда одна и та же территориальная общность имеет два субъекта управления — общегосударственный и региональный, каждый из которых обладает хотя бы одной сферой, где он автономен;
• 2) участие региональных политических организмов в формировании властных структур центра, что означает представительство в центральном законодательном органе власти как народа всего союзного государства, так и территориально-политических общностей членов федерации как самостоятельных политических субъектов;
• 3) отношения между центром и регионами носят характер двустороннего соглашения, которое не может быть изменено в одностороннем порядке, т. е. разграничение полномочий имеет договорной характер, что закрепляется в конституции страны.

Таким образом, для государств, территориальное устройство которых базируется на федерализме, характерным является разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий между центром и входящими в него территориями, основанное на относительной самостоятельности и равноправии местных, региональных и федеральных органов власти.

Обычно в компетенцию центральных органов федеративного государства входит:

• — ведение международных дел и обеспечение национальной безопасности;
• — поддержка стабильности национальной валюты;
• — формирование условий для свободного перемещения товаров, услуг, людей;

обеспечение социальных гарантий;

— создание судебной системы, обеспечивающей равенство граждан перед законом.

Вместе с тем в федеративном государстве субъекты федерации (штаты, земли, провинции, области) имеют свои законы, парламенты, налоги.

Уважение центральной властью и всеми субъектами федерации нрав и полномочий друг друга контролирует независимый суд, а также обычно двухпалатный парламент, верхняя палата которого формируется из представителей штатов, земель, областей, провинций и т. п.

Члены федерации не обладают правом одностороннего выхода из союзного государства. В большинстве конституций федеративных государств содержится право федеральных органов вмешиваться во внутренние дела членов федерации в случае возникновения чрезвычайных ситуаций: стихийных бедствий, массовых беспорядков и т. п. Основу единства составляет свободное передвижение людей и товаров через границы составляющих федерацию образований. Например, в США ни один штат не обладает правом не допускать на свою территорию «нежелательных» людей, причем тут ограничение его прав даже более жесткое, чем по отношению к товарам.

В Конституции США выделен перечень вопросов находящихся в исключительном ведении Конгресса, к важнейшим из которых могут быть отнесены:

• — регулирование внутренней и внешней торговли;
• — учреждение федеральных органов власти;
• — набор и содержание армии и военно-морского флота;
• — организация почтовых служб;
• — выпуск денег;

регламентация финансового, авторского права и вопросов натурализации;

— управление территориальными владениями США.

Конгресс также имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо переписям или оценкам числа их населения. Однако данное правило запрещено распространять на прямые налоги. Федерации не разрешается вводить дискриминационные косвенные налоги, предоставлять торговые привилегии, изменять границы штатов без их согласия.

К числу предметов совместного ведения федерального правительства США и правительств штатов отнесены: вопросы налогообложения;

• — регламентация деятельности корпораций;
• — обеспечение благосостояния населения.

Особый интерес с точки зрения опыта регионального управления представляют независимые агентства, которые наделяются соответствующими регулятивными полномочиями. Среди них следует отметить агентства, регулирующие экономическую деятельность, например, Комиссия, но междуштатной торговле, государственные корпорации, управляющие собственностью федерального правительства (Администрация долины реки Теннесси и др.) и т. п.

Конституция СЛПА не устанавливает четкий перечень предметов ведения штатов. Штаты имеют право решать все вопросы, не отнесенные к исключительному ведению Федерации и не включенные в число специальных ограничений и запретов.

Таким образом, полномочия органов управления штатов включают весьма обширный перечень:

— вопросы собственности;

вопросы здравоохранения и социального обеспечения;

вопросы регулирования профессиональной деятельности, малого бизнеса, страхования, сельского хозяйства;

— вопросы организации и деятельности местных органов власти; разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и др.

Органы исполнительной власти в штате возглавляет губернатор, который в большинстве штатов избирается сроком на четыре года. По конституциям штатов, к числу обязанностей губернатора относится надзор за соблюдением в штате законов. В большинстве штатов губернатор самостоятельно назначает членов управлений и комиссий. В отдельных штатах губернатору также предоставляется право освобождать должностных лиц от занимаемой ими должности.

В большинстве штатов в качестве главы исполнительной власти губернатор ответствен за подготовку и представление в законодательный орган штата проекта бюджета. В конституции почти всех штатов губернаторы наделены правом вето на решения законодательного органа власти. Для преодоления вето необходимо квалифицированное большинство каждой из палат законодательного органа. Губернатору непосредственно подчиняется полиция и национальная гвардия штата. Во многих штатах губернатору принадлежит право помилования осужденных судами штата.

Органы региональной законодательной власти представлены в основном двухпалатными парламентами. Численный состав сенатов штатов колеблется от 20 человек на Аляске до 67 в Миннесоте. Члены палаты представителей избираются в основном на два года, и их число колеблется от 40 человек па Аляске до 400 в Нью-Гемпшире. Работа осуществляется на сессиях, в комитетах и комиссиях. Основные функции представительных органов власти согласно региональным конституциям:

• — утверждение бюджета;
• — принятие законов;

формирование аппарата исполнительной и судебной власти;

• — контроль деятельности правительственного аппарата;
• — регулирование соглашений с федеральной властью и др. штатами.

Суды, в первую очередь верховные суды штатов, наделены правом конституционного толкования и надзора, что позволяет жестко контролировать деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти региона и активно вмешиваться в решение экономических, политических и социальных проблем.

В целом система органов управления в штатах достаточно сложна. В среднем в штатах насчитывается около 40 постоянных органов и часто столько же временных. По наиболее важным вопросам, связанным с управлением, на постоянной основе создаются департаменты, комиссии, агентства и ведомства, а также комитеты при губернаторе, в состав которых входят главы основных департаментов и ведомств.

Основной формой реализации региональной политики в США являются различного рода целевые программы. Общегосударственные и региональные программы рассматриваются на уровне федеральной законодательной и исполнительной власти США и финансируются из федерального бюджета. Наиболее важные решения по таким программам принимаются Конгрессом США, который определяет генеральные цели программ, совокупность частных программных мероприятий, максимально допустимые размеры ассигнований из федерального бюджета, а также устанавливает права и обязанности органов, на которые возлагается руководство проведением программных мероприятий. Периодически Конгресс проводит слушания о ходе реализации осуществляемых программ.

Таким образом, Центр проводит активную региональную политику путем реализации федеральными агентствами специальных федеральных программ. При этом в выработке и координации политики регионального развития на федеральном уровне участвует большое число подразделений: Управление по разработке политики и Административно-бюджетное управление при президенте, Межведомственный координационный совет, Федеральный консультативный совет по экономическому развитию, федеральные региональные советы при правительстве. В ФРГ так же, как и в США, регионы имеют существенные отличия в уровне своего развития, что особенно заметно при сравнении экономики западных и восточных земель. Вместе с тем Конституция ФРГ подчеркивает принципы справедливого развития, следуя которым необходимо «создать одинаковые условия для работы и жизни людей во всех частях страны». Таким образом, в качестве первостепенной задачи региональной политики выделяется обеспечение возможности для структурно слабых регионов принимать активное участие в социально-экономическом развитии страны путем минимизации влияния негативных факторов, которые связаны с положением этих регионов. Для решения данной задачи создаются долгосрочные и конкурентоспособные рабочие места, позволяя при этом стабилизировать ситуацию на региональном рынке труда и облегчить проведение структурных преобразований.

Региональная политика ФРГ опирается на законодательные нормы, подкрепленные более подробными рабочими директивами. Такие директивы содержатся в «Структурном плане» (Rahmenplan) и согласованы федеральным правительством и правительствами земель. Один из важнейших принципов региональной политики — выделение необходимой помощи регионам, претерпевающим структурные изменения. Одновременно, приоритет имеет привлечение дополнительных целевых инвестиций, а не долгосрочное субсидирование. Принцип субсидиарности является главным принципом в области распределения ответственности за разработку и внедрение программ региональной политики. Функции передаются па тот низший уровень, на котором они могут осуществляться с максимальной отдачей. Действует конституционный механизм Совместного Решения Задач, созданный для совершенствования региональных экономических структур GA (Gemeinschaftsaufgabe), как результат согласования региональной политики между федеральным правительством и землями^[1].

• [1] См.: Кнемайер Ф. Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. 1995. № 4. С. 118.