Государство и местное самоуправление

Понятие местного самоуправления. Соотношение государственной власти и местного самоуправления

Для того чтобы осуществлять свои функции, государство в своем составе должно иметь нс только центральные и региональные государственные органы, но еще и местные органы как важнейший элемент местного самоуправления современной демократической политической системы.

Местное самоуправление является необходимым демократическим противовесом центральной власти, способствующее своей легитимной деятельностью ограничению возможного произвола со стороны власти. Передача тех или иных властных полномочий местным органам позволяет избежать излишней концентрации власти на центральном уровне, перегрузки центрального аппарата местными делами. Местное самоуправление также предоставляет населению дополнительные возможности участия в политическом процессе, что способствует преодолению отчуждения личности от государства. Местные органы в большей степени приближены к населению и их деятельность непосредственно затрагивает многие насущные проблемы местных жителей. Интервал между принимаемыми решениями и их исполнением на местном уровне короче, чем на общенациональном. Результаты деятельности местных властей зачастую также более ощутимы для местных жителей.

Можно утверждать, что любое государство связано с деятельностью множества городских и сельских поселений, городских и сельских общин, образующих соответствующие местности. В этих местностях, так же как в регионах и государстве в целом, существуют различные государственные органы и органы местного самоуправления. Одни из них представляют собой соответствующие части либо региональных, либо центральных государственных органов, тогда как другие — относительно самостоятельные местные органы самоуправления. Первые из них могут формироваться либо только через назначение должностных лиц соответствующими вышестоящими государственными органами, либо только посредством выборов должностных лиц с последующим их утверждением в должности соответствующим вышестоящим государственным органом. Вторые же формируются только через выборы должностных лиц либо непосредственно всеми правомочными жителями данной местности.

Во многих случаях органы местного самоуправления выполняют государственные функции в пределах определенной местности. Осуществляемая ими и их должностными лицами власть обладает всеми признаками государственной власти: целенаправленной организованностью, территориальностью, легальностью, правосубъектностью, институциональностью, публичностью, всеобщностью, универсальностью, сложностью и даже определенной суверенностью (в пределах данной местности). Органы местной власти могут в пределах своей компетенции принимать и издавать общеобязательные для всех жителей данной местности решения (в том числе, нормативные акты), исполнение которых обеспечивается не только силой убеждения, но и возможностью применения принуждения со стороны специально уполномоченных лиц. Эти решения не должны противоречить законам и другим нормативным правовым актам, изданным региональными и центральными государственными органами и их должностными лицами в пределах установленной для них компетенции.

Участие большинства жителей местности в управлении их общими делами носит более или менее опосредованный характер. Они участвуют в управлении, как правило, через своих, избранных непосредственно ими, представителей. Когда же государственные функции в данной местности выполняются только должностными лицами, назначенными вышестоящими органами, то участие жителей этой местности в управлении их общими делами сводится к определенному минимуму или становится еще более опосредствованным. Кроме этого, на каждой административной территории, в каждом городском или сельском поселении, в каждой городской или сельской общине может существовать и непосредственное (прямое, никем не опосредствованное) местное самоуправление. О непосредственном самоуправлении можно говорить только тогда, когда жители определенной местности сами управляют общей для всех них собственностью и общими для всех них делами.

Отличие непосредственного местного самоуправления от местных государственных органов и организаций состоит главным образом в том, что первое обеспечивает непосредственное участие жителей соответствующей территории в управлении их общими делами, тогда как вторые обеспечивают лишь их опосредствованное участие в этом управлении — через своих собственных представителей.

Понятие «местное самоуправление» можно использовать и в более широком смысле, обозначающем не только непосредственное, но и опосредствованное участие жителей определенных местностей, городских или сельских поселений, городских или сельских общин в управлении этими местностями, поселениями, общинами. В этом случае местное самоуправление определяется как способ организации и осуществления власти на местах (в местностях), как система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное и ответственное решение ими вопросов местного значения, управления местной (в том числе, муниципальной) собственностью, исходя из своих собственных интересов.

Европейская хартия местного самоуправления (принята 15 октября 1985 г. в г. Страсбург), ратифицированная Россией в 1999 г., исходит из следующих фундаментальных положений, характеризуя этот институт.

Местное самоуправление (в том числе, непосредственное самоуправление), право граждан участвовать в управлении государственными делами составляет одну из основ демократии.

Непосредственно оно может быть осуществлено преимущественно именно на местном уровне, при децентрализации государственной власти, исключительно в рамках закона, при наличии финансовых и материальных ресурсов, соразмерных исполняемым функциям и полномочиям. В его рамках могут проводиться референдумы, существовать собрания или советы и подотчетные им исполнительные органы, создаваемые демократическим путем, имеющие широкую автономию в отношении своей компетенции и уполномоченные в пределах этой компетенции самостоятельно принимать необходимые решения под свою ответственность и в интересах местного населения. Предполагается, что органы местного самоуправления способны эффективнее решать задачи повышения уровня жизни жителей местностей, чем органы центральной или региональной государственной власти.

Для осуществления местного самоуправления необходимы определенные условия. В числе этих условий: круг местных проблем, решение которых возможно собственными силами и средствами; инициатива и желание граждан самостоятельно решать эти проблемы; правовая основа, дающая возможность и гарантирующая реализацию права населения на местное самоуправление; финансовые возможности территории для обеспечения деятельности органов местного самоуправления; согласование местных интересов с региональными и общегосударственными интересами; четкое разграничение собственности между органами местного самоуправления и государственными органами; наличие квалифицированных кадров, географические условия территории (относительная компактность проживания, существование общей инфраструктуры, климатические условия).

Во всех случаях в понятии «местное самоуправление» Европейская хартия местного самоуправления не проводит различие между непосредственным и опосредствованным участием граждан в управлении, что затрудняет его определение и понимание. Так, ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления гласит, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел». По перевод английского выражения «местное самоуправление» или французского выражения «местная автономия», используемого в тексте Европейской хартии, может различаться. Он может производиться не по схеме «орган (учреждение, организация) по осуществлению местного самоуправления», а по схеме «самоуправление», подчеркивающей непосредственное участие граждан в управлении своей местностью, когда они сами, а не через своих представителей-посредников управляют своей общей собственностью и своими общими делами.

В этом контексте еще раз подчеркнем: недопустимо отождествлять непосредственное (прямое) самоуправление, осуществляемое на общегосударственном, региональном или местном уровне, с государственным управлением и властью (общегосударственного, регионального или местного уровня). Государственное управление и власть выступают, прежде всего, как делегированное (опосредствованное), а иногда, кроме того, и как узурпированное. Также, невозможно и полное противопоставление государственной власти (управления) и местного самоуправления (в том числе, делегированного опосредствованного самоуправления), как это делают исследователи — сторонники общественной теории местного самоуправления, утверждающие, что местное самоуправление — это не государственная власть, не государственное управление, что местные органы самоуправления не входят в систему органов государства и государственной власти.

На наш взгляд, делегированное (опосредствованное) местное самоуправление, т. е. представительно-элективное местное управление, в отличие от непосредственного (прямого, никем не опосредствованного) местного самоуправления, представляет собой одну из форм местного государственного управления, осуществляемого в рамках функционирования местной государственной власти. Оно может существовать наряду, вместе, во взаимодействии с органами государства как часть последнего.

Думается, что подобная точка зрения находит отражение и в Европейской хартии местного самоуправления. Согласно п. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления «осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам», т. е. па органы местного самоуправления, являющиеся по своей сути органами местного (а не регионального или, тем более, центрального) государственного управления. В сферу деятельности местного самоуправления п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления включает, подчеркнем еще раз, «значительную часть государственных дел», которыми органы местного самоуправления должны управлять «под свою ответственность и в интересах местного населения» .

Таким образом, на местном уровне (в местностях) теоретически и практически могут существовать и функционировать различные формы управления: во-первых, те, которые представлены органами, организациями, должностными лицами системы регионального или центрального государственного управления; во-вторых, те, которые представлены органами, организациями, должностными лицами делегированного (опосредствованного) местного самоуправления, выступающего в качестве одной из форм местного государственного управления; в-третьих, те, которые представлены непосредственным (прямым, никем не опосредствованным) местным самоуправлением — самостоятельным управлением самих жителей местности, осуществляемым в форме их всеобщего голосования (референдума), собрания, сходов или в каких-либо иных формах^[1]. И эти формы управления требуют серьезного научного исследования.

• [1] Гомеров, И. Н. Государство и государственная власть / И. Н. Гомеров. — М., 2002. — С. 690−712; Теория государства и права / под ред. Μ. М. Рассолова. — М., 2001. — С. 186−191.