Участие прокурора в делах о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части. 
Процессуальные особенности рассмотрения дел

Защита по делам о признании недействующими нормативных правовых актов (далее — НПА) полностью или в части затрагивает интересы неопределенного круга лиц, так как содержащиеся в оспариваемом нормативном акте предписания касаются неопределенного количества лиц. При рассмотрении судами общей юрисдикции такой категории гражданских дел осуществляется судебный контроль за соответствием оспариваемых НПА иному НПА большей юридической силы. В качестве объекта оспаривания в данной категории дел выступает НПА, который отличается от индивидуального акта, касающегося конкретных лиц^[1].

Правильное определение нормативных и ненормативных актов как предметов судебного оспаривания имеет важное значение, поскольку порядок их судебной проверки (контроля) имеет свои особенности. От этого, в частности, зависит не только разная подсудность, но в определенных случаях и подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений. К подведомственности судов общей юрисдикции отнесены те дела об оспаривании НПА, проверка которых не относится к исключительной компетенции КС РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ), и дела, не относящиеся к компетенции арбитражного суда (ст. 29 АПК РФ).

Как известно из общей теории права, правовой акт — родовое понятие, включающее как правотворческие (нормативные), так и правоприменительные (ненормативные, индивидуальные) акты.

Ключом в разрешении проблемы разграничения нормативных и ненормативных правовых актов для судов служат признаки, характеризующие ППА, данные в п. 9 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» :

• 1) издание его в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
• 2) наличие в нем правовой нормы (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лип.

Нормативный акт понимается как результат правотворческой деятельности компетентных органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, который содержит в себе общеобязательные правила поведения (нормы), которые не персонифицированы, а адресуются неопределенному кругу лиц, рассчитаны на постоянное или длительное применение.

Что же касается ненормативных актов, то самым общим образом сущность ненормативного правого акта определена в его названии «ненормативный», т. е. это такой правовой акт, который не содержит перечисленных признаков нормативного акта. Ненормативные (правоприменительные) акты носят индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам (например, о назначении на должность, о присвоении звания и т. д.).

Разрешая вопрос о принятии заявления об оспаривании НПА или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона), суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам гл. 24 ГПК РФ (п. 10 указанного постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

Если при принятии заявления судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться заявителю (п. 10 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

Кроме того, нормативные и ненормативные акты отличаются по возможным последствиям их принятия. Как верно подметил Г. Жилин, поскольку нормативные акты устанавливают обязательные правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитаны па многократное применение, отрицательные последствия принятия нормативного акта, противоречащего требованиям права, неизмеримо возрастают по сравнению с принятием такого же индивидуального акта^[2].

Нормативные и ненормативные акты различаются не только по содержанию, но и по порядку их принятия, регистрации, опубликования. Обязательным условием применения НПА является их официальное опубликование (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ), а для НПА федеральных органов государственной власти — их государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ^[3].

Статья 22 Закона о прокуратуре устанавливает, что прокуроры вправе обращаться в суды общей юрисдикции с требованием о признании НПА противоречащими закону.

В ст. 245 ГПК РФ не определено, о каких НПА идет речь. Этот пробел устранен в ст. 251 ГПК РФ: иод ними подразумеваются принятые и опубликованные в установленном порядке НПА органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими правовыми актами.

В суде может быть оспорен НПА любого органа государственной власти РФ, ее субъектов, органа местного самоуправления или должностного лица при наличии следующих условий:

• — принятый НПА должен быть опубликован в установленном порядке, поскольку в ином случае он считается не вступившим в законную силу;
• — оспариваемым актом нарушаются права и свободы заявителя, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

Лица, обращающиеся в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений, именуются заявителями. Их права и обязанности определены в ст. 35 ГПК РФ и являются такими же, как и у других лиц, участвующих в деле.

Лицом, участвующим в деле, согласно ч. 1 ст. 251 и ст. 45 ГПК РФ может быть прокурор, если он обратился в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований.

Исходя из полномочий, предоставленных прокурору Законом о прокуратуре, он вправе оспорить в суде НПА в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ. В соответствии с п. 2 ст. 1, и. 3 ст. 22, ст. 23 и ст. 28 Закона о прокуратуре прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части НПА (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства РФ), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Если прокурор обращается в суд с заявлением об оспаривании НПА, то он как лицо, участвующее в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу.

Если прокурор вступает в процесс по делу о признании НПА или его части недействующими на основании ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу (п. 4 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

При обращении в суд с заявлением о признании НПА недействующим прокурору необходимо соблюдать правила подведомственности.

При определении подведомственности необходимо учитывать вид оспариваемого НПА и вид НПА, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении.

Судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части НПА ниже уровня федерального закона, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, законов субъектов РФ, но основаниям их противоречия федеральным законам).

Судам неподведомственны дела:

• — об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам НПА Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных НПА федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ;
• — об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта РФ федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ.

Исходя из положений ст. 245 ГПК РФ суды не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части НПА, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (например, абз. 1 п. 2 ст. 138 НК РФ, ст. 36 Федерального закона от 08.12.2003 № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-?3 «О защите конкуренции»).

При наличии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда субъекта РФ суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта РФ, НПА органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, поскольку рассмотрение этих дел отнесено ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ.

Однако если в субъекте РФ такой суд не создан, то рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта РФ, НПА органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ передано КС РФ и заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (п. 7 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации») (п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

Частью 4 ст. 251 ГПК РФ установлена родовая подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании НПА Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти. Дела об оспаривании НПА Правительства РФ и Министерства обороны РФ, а также НПА иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, рассматриваются Военной коллегией ВС РФ.

Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают дела об оспаривании НПА органов государственной власти субъектов РФ (законодательных (представительных), высших исполнительных и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, если такая должность установлена конституцией или уставом субъекта РФ). К иным органам государственной власти относятся органы (независимо от их наименования), созданные в соответствии с конституцией (уставом) на основании НПА законодательной (представительной) власти субъекта РФ и (или) его высшего должностного лица по территориальному, функциональному (отраслевому) либо иному принципу.

Все дела об оспаривании НПА, не отнесенные ст. 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, а также не отнесенные ст. 27 ГПК РФ и п. 1 ч. 3 ст. 9 Федерального конституционного закона от 23.06.1999 № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» к подсудности ВС РФ, рассматриваются районными судами. Заявления по таким делам подаются в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших НПА.

Мировые судьи не вправе рассматривать дела данной категории как не отнесенные законом к их подсудности (ст. 23 ГПК РФ).

Установленная ч. 4 ст. 251 ГПК РФ подсудность не может быть изменена по соглашению заявителя и органа (должностного лица), издавшего оспариваемый акт (п. 2 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

Заявление прокурора об оспаривании НПА или сто части должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, а также содержать данные, перечисленные в ч. 5 и 6 ст. 251 ГПК РФ. В нем, в частности, должно быть указано, какие права и свободы заявителя (гражданина или организации) нарушаются этим актом или его частью, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя, каким СМИ и когда данный акт опубликован или обнародован в установленном порядке, а также какому НПА, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть.

При обращении прокурора с заявлением об оспаривании НПА от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ и другими НПА, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.

Если при подаче заявления о признании НПА или его части недействующими будет установлено, что имеет место также спор о праве, подведомственный суду (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания НПА), судья оставляет заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений ст. 131, 132 ГПК РФ при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ) (и. 7 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

Подача заявления об оспаривании НПА в суд не приостанавливает действие этого акта.

Судья отказывает в принятии заявления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 или ч. 8 ст. 251 ГПК РФ в случаях, когда:

— заявление неподведомственно суду общей юрисдикции, поскольку оно подлежит рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке.

В определении следует указать нормы закона, согласно которым рассмотрение дела об оспаривании данного НПА или его части должно осуществляться в ином судебном порядке;

• — в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части НПА, явно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании полностью или в части НПА, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей);
• — заявление предъявлено в защиту нрав и свобод другого лица лицом, не имеющим права в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц (например, профсоюзными организациями в защиту прав и свобод своих членов);
• — в заявлении оспаривается проект НПА, решение законодательного органа о принятии или отклонении проекта НПА, поскольку они не влекут правовых последствий, в связи с чем не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц;
• — в заявлении оспаривается недействующий НПА или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не влекут правовых последствий, вследствие чего не может породить каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц. Заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, решения, действия (бездействие), основанные на таком НПА, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного НПА или его части;
• — имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же НПА или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого НПА или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении (ч. 3 ст. 246, ст. 248, ч. 8 ст. 251 ГПК РФ). В случае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения в суд надзорной инстанции, если принятым решением нарушены их права, в течение года со дня вступления решения в законную силу (ч. 1 и 2 ст. 376 ГПК РФ). В случае пропуска годичного срока по причинам, признанным судом, вынесшим обжалуемое решение, уважительными, этот срок может быть восстановлен. Вместе с тем судья не вправе отказать в принятии заявления, если в нем указаны иные основания, по которым НПА или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись НПА или его часть (ч. 8 ст. 251 ГПК РФ));
• — в заявлении оспаривается содержание той части НПА, которая дословно воспроизводит положения другого НПА, требование об оспаривании которого неподведомственно суду общей юрисдикции. Вместе с тем в случае, когда в заявлении оспаривается содержание части НПА, дословно воспроизводящей положения другого НПА, требование об оспаривании которого неподсудно данному суду, судья в соответствии со ст. 135 ГПК РФ выносит мотивированное определение о возвращении заявления, в котором указывает, в какой суд следует обратиться заявителю (п. 11 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

Прокурор, а также орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемые НПА, извещаются о времени и месте судебного заседания. Извещение указанных лиц допускается, в том числе посредством СМС-сообщения в случае их согласия на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату^[4]. Факт согласия на получение СМС-извещения подтверждается распиской, в которой наряду с данными об участнике судопроизводства и его согласием на уведомление подобным способом указывается номер мобильного телефона, на который оно направляется (п. 15 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

В случае неявки в судебное заседание без уважительных причин представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, явка которых признана судом обязательной, необходимо обсуждать вопрос о возможности наложения штрафа в пределах, установленных ч. 4 ст. 246 ГПК РФ. Фактам неявки представителя органа или должностного лица, издавших акт, может быть дана соответствующая оценка не только судом первой инстанции (ст. 226 ГПК РФ, ч. 4 ст. 246 ГПК РФ), но и при кассационном рассмотрении дела (ст. 336 ГПК РФ), в частности при обсуждении вопросов о представленных органом или должностным лицом новых доказательствах (ч. 1 ст. 358 ГПК РФ), а также при рассмотрении дела судом надзорной инстанции (п. 15 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

Заявление рассматривается в течение месяца со дня его подачи с участием прокурора, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый НПА. Неявка в суд кого-либо из заинтересованных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению дела.

Отказ прокурора от требования, изложенного в заявлении, не влечет прекращение производства по делу. Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый НПА, для суда необязательно.

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия НПА, его законности возлагаются на орган, принявший НПА.

Определив в порядке подготовки дела к судебному разбирательству, какие обстоятельства имеют значение для дела, суд обязывает соответствующие орган или должностное лицо представить указанные доказательства. За неисполнение требований суда о предоставлении доказательств должностные лица согласно ч. 2 ст. 249 ГПК РФ могут быть подвергнуты штрафу. В необходимых случаях суд истребует доказательства и по своей инициативе (п. 16 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

Суд, признав, что оспариваемый НПА не противоречит федеральному закону или другому НПА, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый НПА или его часть противоречит федеральному закону либо другому НПА, имеющим большую юридическую силу, суд признает НПА недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Решение суда о признании НПА или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ, и влечет за собой утрату силы этого НПА или его части, а также других НПА, основанных на признанном недействующим НПА или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован НПА. В случае если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются НПА соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Решение суда о признании НПА недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Следует учитывать то, что по данной категории дел в соответствии с ч. 3 ст. 45 и ст. 252 ГПК РФ прокурор вправе вступать в судопроизводство в случаях, предусмотренных законом, и давать заключение по делу.

• [1] Уксусова Е. Оспаривание законности нормативных актов в судах общей юрисдикции // Российская юстиция. 1999. № 1. С. 11.
• [2] Жилин Г. А. Судебное признание юридических актов недействительными по заявлениям прокуроров // Комментарий судебной практики. Вып. 5. М., 1999. С. 105.
• [3] Потапенко С. В. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. № 6.
• [4] Временный типовой регламент организации извещения участников судопроизводства посредством СМС-сообщений, утвержденный приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 05.07.2012 № 131.