Определение Конституционного Суда РФ от 10. 12. 2002 № 316-0 (извлечение)

^[1]

1. Работники Сакмарского психоневрологического интерната… проживающие в расположенных в сельской местности ведомственных жилых домах фонда стационарных учреждений социальной защиты населения, обратились в Главное управление социальной защиты населения Оренбургской области с просьбой разрешить приватизацию занимаемых помещений, однако в этом им было отказано со ссылкой на статью 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» .

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане… оспаривают конституционность положения указанной статьи, запрещающего приватизацию расположенного в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения. По мнению заявителей, этим положением нарушаются равенство всех перед законом и судом, право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, и право на судебную защиту, что противоречит статьям 19 (части 1 и 2), 35 (часть 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть3) Конституции Российской Федерации.

2. Законоположения, вводящие ограничения права на приватизацию жилых помещений, уже являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении от 3 ноября 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» им были сформулированы правовые позиции общего характера, согласно которым государство, закрепляя в законе право на приватизацию, обязано обеспечить гражданам возможность его реализации, гарантируя при передаче имущества в собственность соблюдение принципов и норм, закрепленных Конституцией Российской Федерации; ограничение прав и свобод человека и гражданина путем определения круга объектов, не подлежащих приватизации, допустимо только в том случае, если целевое назначение жилого помещения, место его нахождения и другие обстоятельства, обусловливающие особенности правового режима жилья, исключают возможность передачи его в частную собственность.

Названные правовые позиции были положены в основу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 2000 года по делу о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации «Об образовании» и Федеральных законов «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», которым положения, содержащие запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, закрепленных за государственными и муниципальными образовательными учреждениями и высшими учебными заведениями, были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3).

Данные Постановления Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу, а сделанные в них выводы могут быть распространены на оспариваемое заявителями положение статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» .

2.1. Статья 19 Конституции Российской Федерации устанавливает, что все равны перед законом и судом; при этом государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положeния, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. По смыслу названной статьи Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 17,18 и 55, конституционный принцип равенства распространяется не только на права и свободы, непосредственно провозглашенные Конституцией Российской Федерации, но и на связанные с ними другие права граждан, приобретаемые на основании федерального закона.

Право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда, закрепленное Законом Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», предполагает, как вытекает из преамбулы названного Закона, создание гражданам равных правовых условий для осуществления выбора способа удовлетворения потребности в жилье на основе свободы выбора места жительства, а также возможности эффективно использовать свои средства для улучшения жилищных условий, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться жильем, выступать с ним на рынке недвижимости.

Между тем оспариваемое положение статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», вводя запрет на приватизацию находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения, препятствует гражданам в осуществлении ими права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27, часть 1, Конституции Российской Федерации), получать в порядке приватизации наравне с другими гражданами жилье из государственного и муниципального жилищного фонда в собственность, а следовательно, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2, Конституции Российской Федерации), а также возможности требовать от органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечения одинаковых правовых предпосылок для осуществления права на жилище (статья 40, часть 2, Конституции Российской Федерации), что фактически свидетельствует об отступлении от провозглашенного статьей 19 Конституции Российской Федерации принципа равенства прав и свобод граждан и о дискриминации их в зависимости от места жительства и рода занятий.

2.2. Согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой эго необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Иными словами, вводимые законодателем ограничения должны обеспечивать достижение конституционно значимых целей и нe быть чрезмерными.

Вводя запрет на приватизацию находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения, законодатель исходил из необходимости сохранения системы учреждений социальной защиты населения и закрепления государственных гарантий конституционного права на социальную защиту инвалидов и пожилых граждан, с тем чтобы в условиях дефицита финансовых средств, выделяемых на социальные нужды, в том числе на строительство жилья, обеспечить возможность привлечения граждан, занятых в сфере социальной защиты населения, к работе в сельской местности.

Однако данный запрет не способствует выполнению поставленных законодателем задач: жилые помещения, заселенные до вступления в силу оспариваемого положения, не подлежат освобождению гражданами — работниками сферы социальной защиты населения, не состоящими более в трудовых отношениях с соответствующими учреждениями, без предоставления им иного помещения; правовой режим этих помещений не может быть изменен и путем их перевода в иной статус, например в категорию служебных помещений. Следовательно, избранные законодателем правовые средства, ограничивая проживающих в сельской местности граждан работников сферы социальной защиты в праве на приватизацию по признаку места жительства и рода деятельности, не могут способствовать выполнению государством обязанностей по обеспечению права на социальную защиту инвалидов и пожилых граждан и по созданию условий для его реализации, а потому являются чрезмерными и, следовательно, недопустимыми.

2.3. В соответствии со статьей 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и іражданина.

Запрет на приватизацию находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения был введен Законом Российской Федерации от 1 мая 1999 года «О внесении изменения и дополнения в статью 4 Закона Российской Федерации „О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации“», тогда как в соответствии с Законом Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» во всех предыдущих редакциях граждане — работники сферы социальной защиты населения, проживавшие в сельской местности, наравне со всеми другими гражданами имели право на приватизацию занимаемого ими государственного и муниципального жилья, могли им воспользоваться и во многих случаях воспользовались. Те же, кто не реализовал это право, в силу оспариваемого положения были неосновательно лишены его, причем без предоставления какой-либо иной возможности выбора наравне с другими гражданами способа удовлетворения потребности в жилье, что противоречит статье 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

2.4. Жилищный фонд стационарных учреждений социальной защиты населения относится либо к государственному, либо к муниципальному жилищному фонду. При этом имеется в виду не то особое жилье социального использования (интернаты, дома для престарелых и др.), которое действительно имеет целевое назначение и не должно подлежать приватизации, а жилищный фонд, который расположен вне территорий социальных учреждений стационарного типа, не составляет с ними единой инфраструктуры и предоставляется именно работникам этих учреждений.

Поскольку какие-либо факторы, обусловливающие особенности правового режима указанного жилищного фонда, отсутствуют, запрет на его приватизацию, введенный по одному лишь признаку — нахождения в сельской местности, следует признать нe способствующим реализации гражданами права на жилище, свободы передвижения, а также права собственности (статьи 27,35 и 40 Конституции Российской Федерации).

2.5. Статья 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» допускает при определенных обстоятельствах приватизацию жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения. Ею предусматривается, что собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, вправе принимать решение о приватизации находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения. Таким образом, запрет на приватизацию соответствующего жилья не является абсолютным.

Однако для граждан возможность осуществить приватизацию на основании этой нормы связана с дополнительными, ограничительными по своему характеру условиями. Одним из таких условий является решение собственника (владельца) жилья, который вправе произвольно, не будучи связанным какими-либо установленными в законе предпосылками, разрешать или не разрешать приватизацию. Тем самым реализация права на приватизацию жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения, находящегося в сельской местности, ставится в зависимость от субъективного усмотрения собственника (владельца) жилья, что не согласуется с положениями статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

2.6. Согласно части третьей статьи 8 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в случае нарушения прав гражданина при решении вопросов приватизации жилья он вправе обратиться в суд. В соответствии с этим положением Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 24 августа 1993 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации „О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации“» подтвердил, что судам подведомственны дела, возникающие в связи с осуществлением и защитой прав граждан при приватизации занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая ведомственный жилищный фонд (жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений). Однако при имеющемся законодательном регулировании граждане, желающие приватизировать жилые помещения расположенного в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения, лишены возможности реально воспользоваться судебной защитой от нарушающих их права действий собственника (владельца).

Как показывает практика применения части второй статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», суд, установив отсутствие разрешения на приватизацию со стороны собственника, может лишь отказать гражданину в праве на приватизацию, что противоречит принципу равенства перед судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации). При этом от суда не требуется ни установление фактов возможного злоупотребления правом, ни исследование обоснованности отказа в приватизации со стороны собственника.

То, что суды, исходя из указанной нормы, ограничиваются лишь формальным подтверждением отсутствия разрешения (согласия) на приватизацию, умаляет предусмотренное статьей 46 Конституции Российской Федерации право на судебную защиту и противоречит требованиям реального обеспечения прав и свобод граждан правосудием (статья 18 Конституции Российской Федерации).

3. Согласно статье 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» признание отдельных положений нормативного акта нe соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными (часть вторая); положения этих нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (часть четвертая).

Положение статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», запрещающее приватизацию находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения, является аналогичным положениям, ранее признанным Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, в той мере, в какой оно распространяется на жилищный фонд, находящийся вне территорий соответствующих учреждений социальной защиты населения, а потому не может применяться судами, другими органами и должностными лицами.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 3 части первой статьи 43, частью первой статьи 71, частями первой и второй статьи 79, частями второй и четвертой статьи 87 и частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Положение статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», запрещающее приватизацию находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения, — в той мере, в какой оно распространяется на жилищный фонд, находящийся вне территорий соответствующих учреждений социальной защиты населения, — как аналогичное положениям, ранее признанным Конституционным Судом Российской Федерации нe соответствующими Конституции Российской Федерации, нe может применяться судами, другими органами и должностными лицами.

По делам об оспаривании отказа в приватизации служебного жилого помещения либо коммунальной квартиры необходимо также иметь в виду, что ч. 2 ст. 4 Закона о приватизации жилищного фонда предоставила право принимать решение о приватизации таких жилых помещений как собственнику жилищного фонда или уполномоченному им органу, так и предприятию, за которым жилищный фонд закреплен на праве полного хозяйственного ведения, и учреждению, в оперативное управление которого передан жилищный фонд. Следовательно, предприятия и учреждения, осуществляющие полное хозяйственное ведение или оперативное управление жилыми домами, вправе принимать решения, разрешающие гражданам приватизировать служебные жилые помещения и коммунальные квартиры самостоятельно, не обращаясь к местной администрации.

В практике возник вопрос, как следует поступить суду при разрешении спора о приватизации служебного жилого помещения, если предприятие, за которым закреплен жилищный фонд на праве полного хозяйственного ведения, или учреждение, в оперативное управление которого передан жилищный фонд, приняли решение, запрещающее приватизацию служебного помещения, а соответствующий Комитет по управлению имуществом (ныне Федеральное агентство по управлению государственным имуществом) дал согласие на приватизацию этого помещения.

Исходя из смысла ст. 4 Закона о приватизации жилищного фонда можно сделать вывод, что приоритет в решении этого вопроса принадлежит предприятию, учреждению, а не Комитету по управлению имуществом.

В соответствии со ст. 2 Закона о приватизации жилищного фонда граждане, занимающие жилые помещения в домах соответствующих жилищных фондов по договору социального найма, вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи приобрести это помещение в собственность, в том числе совместную либо долевую.

Исходя из этого положения возможна передача занимаемого семьей жилого помещения в собственность не всех членов семьи, а некоторых из них или даже в собственность одного из проживающих в жилом помещении, если на это выразили согласие все другие пользователи жилья. Одновременно возникал вопрос о том, сохраняется ли за лицами, давшими согласие на приватизацию жилого помещения, право на безвозмездное приобретение в собственность другого впоследствии полученного жилого помещения, имея в виду, что ст. 11 названного Закона допускает бесплатную приватизацию только один раз.

Поскольку лица, выразившие согласие на приватизацию жилого помещения другим пользователем, не приобрели это помещение в свою собственность (совместную или долевую), за ними сохраняется право на бесплатное получение в собственность в порядке приватизации другого впоследствии полученного жилого помещения, так как возможность бесплатно приватизировать занимаемое жилое помещение не была реализована при даче согласия на приватизацию жилья другими гражданами.

Следует иметь в виду, что суды не всегда привлекают к участию в деле всех совершеннолетних членов семьи истца, нe выясняют, согласны ли они на приватизацию занимаемого жилья и, если согласны, то в какой форме (совместной, долевой), в каком соотношении долей, желают ли они, чтобы квартира была приватизирована не всеми проживающими в ней лицами.

Вынесение решения без выяснения всех этих вопросов может существенно ущемить интересы лиц, имеющих самостоятельное право пользования жилым помещением, о приватизации которого поставлен вопрос. Если при рассмотрении дела будет установлено, что член семьи возражает против приватизации квартиры, суд не вправе давать оценку обоснованности мотивов отказа от получения жилья в собственность, поскольку в силу Закона о приватизации жилищного фонда приватизация может быть осуществлена строго на добровольной основе. Иск в таком случае не подлежит удовлетворению ни при каких обстоятельствах.

В случае возникновения спора, но поводу правомерности уже заключенного договора передачи жилого помещения, в том числе и в собственность одного или некоторых из его пользователей, этот договор, а также свидетельство о праве собственности по заявлению заинтересованных лиц могут быть признаны недействительными судом, но основаниям, установленным гражданским законодательством для признания сделки недействительной.

Статьи 7 и 8 Закона регламентируют порядок оформления приватизации жилья. В частности, предусмотрена необходимость заключения договора передачи жилья в собственность между гражданином (либо гражданами), с одной стороны, и местной администрацией, предприятием, учреждением — с другой.

Возникновение права собственности обусловлено по времени моментом регистрации договора передачи в федеральном органе. Должностные лица (руководители администраций, предприятий, учреждений, в ведении либо оперативном управлении которых находится жилищный фонд) обязаны решать вопрос о приватизации жилья по заявлениям граждан в двухмесячный срок со дня подачи документов.

Сложившаяся практика судов позволяет сделать вывод, что отказом в приватизации надлежит считать наличие письменного решения (ответа) об этом должностного лица, на которое законом возложена обязанность по передаче жилья в собственность граждан, либо неполучение такого решения (ответа) по истечении двух месяцев со дня подачи заявления о приватизации со всеми необходимыми документами.

Гражданин не вправе распоряжаться государственным и муниципальным жильем как своей собственностью, если им не был соблюден порядок оформления приватизации (не заключен договор передачи жилого помещения, не зарегистрирован такой договор в федеральном органе).

Однако иной подход к вопросу о времени приобретения занимаемого жилья в собственность должен быть в случае, когда после подачи заявления па приватизацию и всех необходимых для этого документов гражданин умер, не успев заключить договор либо зарегистрировать его в исполнительном органе, поскольку по независящим от него обстоятельствам был лишен возможности соблюсти все предусмотренные законом правила оформления документов на приватизацию, в которой ему, по смыслу преамбулы и ст. 1 и 2 Закона о приватизации жилищного фонда, не могло быть отказано. При этом суду необходимо проверить, не было ли такое заявление при жизни отозвано гражданином.

Таких граждан, выразивших волю на приватизацию, следует признавать приобретшими право собственности на жилое помещение и в удовлетворении требований наследников, претендующих на получение этого помещения, не может быть отказано лишь по мотивам несоблюдения наследодателем порядка оформления приватизации.

• [1] По жалобе граждан В. И. Беломытцевой, К. Н. Бережного, А. П. Бобрус и других на нарушение их конституционных прав положением статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 316−0 // СЗ РФ. 2003. № 5. Ст. 503.