Особенности правового режима отдельных видов особо охраняемых природных территорий

Экологическим законодательством выделяется несколько видов и категорий ООПТ. Проанализируем ООПТ по ряду критериев: порядок создания; ограничения использования; органы управления.

Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

На территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территориях государственных природных заповедников, предоставляются в пользование (владение) государственным природным заповедникам на правах, предусмотренных федеральными законами.

Законом запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники. Природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота (не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами). Правовой режим конкретного государственного природного заповедника определяется Положением о нем, утвержденным МПР России.

На государственные природные заповедники возлагаются в том числе следующие задачи:

• а) осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;
• б) организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы;
• в) осуществление экологического мониторинга в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей природной среды;
• г) экологическое просвещение;
• д) участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;
• е) содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей природной среды.

Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства РФ, принимаемым по представлению МПР России. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке. На прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством РФ.

На территориях государственных природных заповедников допускается деятельность по сохранению в естественном состоянии природных комплексов, восстановлению и предотвращению изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия, по поддержанию условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность, осуществлению экологического мониторинга, выполнению научно-исследовательских задач, ведению эколого-просветительской работы, по осуществлению контрольно-надзорных функций.

Особыми функциями обладают государственные природные биосферные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг. К территориям государственных природных биосферных заповедников в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую природную среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.

Государственные природные заповедники являются юридическими лицами — природоохранными учреждениями.

Государственные природные заповедники вправе иметь собственную символику (флаги, вымпелы, эмблемы и др.). Порядок утверждения, использования и охраны символики государственных природных заповедников установлен постановлением Правительства РФ от 7 октября 1996 г. № 1168 «О символике государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации» .

Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма.

Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории национальных парков, предоставляются в пользование (владение) национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами. Историко-культурные объекты, поставленные на государственную охрану в установленном порядке, передаются в пользование национальным паркам только по согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры. В отличие от государственных природных заповедников в отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников. Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законом источников.

Национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности. Здания, сооружения, историкокультурные и другие объекты недвижимости закрепляются за национальными парками на праве оперативного управления. Положение о национальном парке утверждается МПР России. Вокруг национального парка создается охранная зона с ограниченным режимом природопользования.

Национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов РФ и МПР России. На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей.

Исходя из указанных особенностей на территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе заповедная, особо охраняемая, познавательного туризма, рекреационная, предназначенная для отдыха, охраны историко-культурных объектов, обслуживания посетителей, хозяйственного назначения (в пределах последней осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка).

На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе разведка и разработка полезных ископаемых; деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений либо изменения гидрологического режима; предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.

Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения. Они могут иметь различный профиль, в том числе быть:

• — комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);
• — биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;
• — палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;
• — гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;
• — геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Государственные природные заказники федерального значения находятся в ведении федеральных органов исполнительной власти (например, Минсельхоза России) и финансируются за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников. Подчиненность и порядок финансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ. Для обеспечения функционирования государственных природных заказников могут создаваться администрации.

Государственные природные заказники федерального значения учреждаются решением Правительства РФ на основании представления МПР России. Государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления. На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем.

Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов РФ, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях. Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях — на землях иных пользователей, а также собственников.

На природные парки возлагаются следующие задачи:

• — сохранение природной среды, природных ландшафтов;
• — создание условий для отдыха (в том числе массового) и сохранение рекреационных ресурсов;
• — разработка и внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территорий природных парков.

Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов РФ по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Создание природных парков, связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, осуществляется постановлением органов исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с Правительством РФ.

Природные парки являются юридическими лицами, создаются в форме финансируемого за счет средств бюджета субъекта РФ природоохранного учреждения. На их территориях устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Исходя из этого на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.

На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.

Памятники природы — уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношении природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Памятники природы могут быть федерального или регионального значения.

Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы федерального значения, а территории, занятые ими, — ООПТ федерального значения Правительством РФ по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, — ООПТ регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.

Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы может осуществляться с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков. На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима их особой охраны.

Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков на обеспечение установленного режима особой охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также средств внебюджетных фондов.

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входят создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады.

Находящиеся на балансе дендрологических парков и ботанических садов здания, сооружения и помещения приватизации не подлежат. Дендрологические парки и ботанические сады могут быть федерального, регионального значения и образуются соответственно решениями исполнительных органов государственной власти РФ или представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов РФ.

На территориях дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов. Территории дендрологических парков и ботанических садов могут быть разделены на различные функциональные зоны, в том числе:

• а) экспозиционную, посещение которой разрешается в порядке, определенном дирекциями дендрологических парков или ботанических садов;
• б) научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений;
• в) административную.

Задачи, научный профиль, особенности правового положения, организационное устройство, особенности режима особой охраны конкретного дендрологического парка и ботанического сада определяются в положениях о них, утверждаемых соответствующими органами исполнительной власти, принявшими решения об образовании этих учреждений.

Финансирование дендрологических парков и ботанических садов осуществляется за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и других не запрещенных законом источников. Средствами дендрологических парков и ботанических садов, которыми они распоряжаются в установленном порядке, являются все получаемые дендрологическими парками и ботаническими садами средства:

• а) в счет возмещения ущерба, причиненного в результате деятельности физических и юридических лиц;
• б) от рекреационной, рекламно-издательской и иной деятельности, не противоречащей задачам дендрологических парков и ботанических садов;
• в) в порядке безвозмездной помощи от физических и юридических лиц, в том числе иностранных граждан и международных организаций.

К лечебно-оздоровительным местностям и курортам относятся территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия).

Лечебно-оздоровительные местности и курорты выделяются в целях их рационального использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Отнесение территорий (акваторий) к лечебно-оздоровительным местностям и курортам осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» .

Освоенные и используемые в лечебно-профилактических целях территории, которые обладают природными лечебными ресурсами, а также располагают необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, являются курортами. В границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами.

В целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности или курорта. Порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны и особенности режима их функционирования определяются Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Территории традиционного природопользования. В Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока не отнесены к особо охраняемым природным территориям. Данный вид ООПТ предусмотрен Федеральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», в соответствии с которым под территориями традиционного природопользования понимаются ООПТ, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

С учетом особенностей правового режима территорий традиционного природопользования они могут быть отнесены к ООПТ федерального, регионального и местного значения. Границы территорий традиционного природопользования различных видов утверждаются соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

На территориях традиционного природопользования могут выделяться следующие их части:

• — поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов;
• — участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений;
• — объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность.

Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.

Земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование. Использование природных ресурсов, находящихся на территориях традиционного природопользования, для обеспечения ведения традиционного образа жизни осуществляется лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов в соответствии с законодательством РФ, а также обычаями малочисленных народов.

Пользование природными ресурсами, находящимися на территориях традиционного природопользования, гражданами и юридическими лицами для осуществления предпринимательской деятельности допускается, если указанная деятельность не нарушает правовой режим этих территорий.

Озеро Байкал и Байкальская природная территория. Озеро Байкал является объектом особой охраны. Правовой режим его охраны установлен федеральными законами «Об охране окружающей среды» и «Об охране озера Байкал». Озеро Байкал и прилегающая территория признаны Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) объектом всемирного природного наследия и подлежат международной охране согласно Конвенции ООН об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г.

На территории Байкальской природной территории на основании указанного Закона установлено экологическое зонирование территорий — предусмотренная законодательством система мероприятий по наиболее точному и четкому установлению границ территорий, акваторий, воздушного пространства, природных объектов и ресурсов в целях обеспечения рационального их использования и охраны. Зонирование необходимо для ведения соответствующих мониторингов и кадастров, учета природных объектов, правильного и рационального их использования, надлежащей охраны.

Экологическое зонирование было установлено для территории, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории РФ, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 км на запад и северо-запад от него.

На Байкальской природной территории выделяются следующие экологические зоны:

• — центральная экологическая зона — территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал;
• — буферная экологическая зона — территория за пределами центральной экологической зоны, включающая в себя водосборную площадь озера Байкал в пределах территории РФ;
• — экологическая зона атмосферного влияния — территория вне водосборной площади озера Байкал в пределах территории РФ шириной до 200 км на запад и северо-запад от него, на которой расположены хозяйственные объекты, чья деятельность оказывает негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал.

Границы Байкальской природной территории и экологических зон утверждены распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2006 г. № 1641-р.

С целью охраны Байкальской природной территории экологическим законодательством предусмотрен ряд механизмов охраны, к которым могут быть отнесены установление более жестких экологических нормативов и экологических требований к процессам хозяйственной деятельности, ограничение или полный запрет определенных видов деятельности.

В пределах Байкальской природной территории запрещается строительство новых хозяйственных объектов, расширение, реконструкция действующих хозяйственных объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы соответствующих проектов. Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне, утвержден постановлением Правительства РФ от 30 августа 2001 г. № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» .

В соответствии с данным постановлением в центральной экологической зоне Байкальской природной территории запрещены, в частности, следующие виды деятельности: добыча сырой нефти и природного газа; производство неметаллических прочих минеральных продуктов; производство металлургическое; производство источников автономного электропитания; реконструкция и перепрофилирование предприятий без использования бессточных систем водопользования на производственные нужды этих предприятий; строительство магистральных нефтепроводов, газопроводов и иных продуктопроводов, за исключением газопроводов для местного газоснабжения.

Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения животных и растений. С целью охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов законодательством предусмотрено ведение особого документа: Красной книги. Красная книга является официальным документом, содержащим свод сведений о состоянии, распространении и мерах охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов, обитающих (произрастающих) на территории РФ, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.

Законом предусмотрено ведение Красной книги РФ и красных книг субъектов РФ. Красная книга РФ ведется МПР России во взаимодействии с иными органами исполнительной власти, научными учреждениями.

Ведение Красной книги РФ является комплексом мероприятий, включающим:

• — сбор и анализ данных об объектах животного и растительного мира;
• — организацию мониторинга состояния объектов животного и растительного мира;
• — создание и пополнение банка данных по объектам животного и растительного мира;
• — занесение в установленном порядке в Красную книгу РФ (или исключение из нее) объектов животного или растительного мира;
• — подготовку к изданию, издание и распространение Красной книги РФ;
• — подготовку и реализацию предложений по специальным мерам охраны, включая организацию особо охраняемых природных территорий и генетических банков с целью сохранения объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ;
• — выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с использованием объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ;
• — выдачу разрешений на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ.

В соответствии со ст. 259 УК РФ уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ, повлекшее гибель популяций этих организмов, влечет уголовную ответственность. Статьей 8.35 КоАП РФ установлена административная ответственность за уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, занесенных в Красную книгу РФ, а равно иные действия (бездействие), которые могут привести к гибели, сокращению численности либо нарушению среды обитания этих животных или к гибели таких растений.