Международно-правовая защита экосистем Антарктики

В настоящее время на Земле нет, пожалуй, более хрупкой и ранимой области в отношении экологического равновесия, чем Антарктика, для которой основную угрозу представляют глобальное изменение климата, появление так называемых озоновых дыр и последствия хозяйственной деятельности. Сегодня международно-правовой режим охраны экосистем Антарктики, помимо самого Договора об Антарктике 1959 г., установлен в целом ряде связанных с Договором международных соглашений, которые образуют Систему Договора об Антарктике. Эта Система включает в себя собственно Договор об Антарктике, многочисленные рекомендации, принятые на совещаниях сторон Договора об Антарктике и вступившие в силу в соответствии с условиями Договора. Кроме того, в Систему Договора об Антарктике входят три отдельные Конвенции: Конвенция о сохранении тюленей Антарктики 1972 г., Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г., Конвенция по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики 1988 г., Протокол об охране окружающей среды 1991 г. к Договору об Антарктике 1959 г., Соглашение о сохранении альбатросов и буревестников (качурок) 2001 г. Также к Системе Договора об Антарктике принято относить меры, действующие в рамках Договора об Антарктике и остальных перечисленных международных договоров.

В соответствии с Договором об Антарктике 1959 г. Антарктика является демилитаризованной и безъядерной зоной. Статья I Договора устанавливает: «Антарктика используется только в мирных целях. Запрещаются, в частности, любые мероприятия военного характера, такие как создание военных баз и укреплений, проведение военных маневров, а также испытания любых видов оружия». А ст. V запрещает производить в Антарктике любые ядерные взрывы и сброс радиоактивных отходов.

Как мы видим, вопросы защиты и сохранения экосистем Антарктики в Договоре 1959 г. прописаны довольно слабо и в самом общем виде. Лишь две статьи (ст. I и V) имеют «экологическую» ориентацию, а ст. IX указывает на охрану и сохранение живых ресурсов как на один из вопросов, подлежащих обсуждению на Консультативных совещаниях Договора об Антарктике. Поэтому неслучайно принятые в развитие Договора 1959 г. международные соглашения напрямую касались охраны окружающей среды Антарктики.

Первым таким договором стала Конвенция о сохранении тюленей Антарктики 1972 г. Она состоит из 16 статей и Приложения и распространяется на все виды антарктических тюленей, обитающих в воде и на морском льду южнее 60 градусов южной широты. Согласно Приложению к Конвенции разрешается отлов только трех из шести видов антарктических тюленей: крабоедов, леопардов, Уэдделла. Установлены запретные районы, допустимые сроки охоты и шесть разрешенных зон отлова, каждая из которых в соответствии с п. 4 Приложения должна поочередно закрываться на период с 1 сентября по последний день февраля. Конвенция запретила забивать или отлавливать тюленей в трех заповедниках, которые являются районами размножения тюленей или районами, где проводятся долгосрочные научные исследования (п. 5 Приложения). Период с 1 марта по 31 августа включительно является закрытым сезоном, во время которого забой или отлов тюленей запрещен.

Следующим шагом на пути к укреплению международного режима управления живыми ресурсами Антарктики явилось принятие в 1980 г. Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики (действует в морских районах к югу от линии антарктической конвергенции). Конвенция является первым международным договором, установившим экосистемный подход к сохранению живых природных ресурсов. Конвенция в п. 3 ст. I определяет морскую экосистему Антарктики как «комплекс взаимоотношений морских живых ресурсов Антарктики друг с другом и с окружающей их физической средой» и распространяется на все популяции плавниковых рыб, моллюсков, ракообразных и па другие виды живых организмов, включая птиц, а также тюленей и китов. При этом согласно ст. VI Конвенции ее положения не умаляют прав и обязательств договаривающихся сторон по Международной конвенции по регулированию китобойного промысла 1946 г. и Конвенции о сохранении тюленей Антарктики 1972 г.

Конвенция учредила специальную Комиссию по сохранению морских живых ресурсов Антарктики, основными функциями которой являются: определение количества любого вида, которое может вылавливаться в районе применения Конвенции; определение районов и подрайонов на основе распределения популяций морских живых ресурсов Антарктики и следующее за этим определение количества, которое может вылавливаться из популяций районов и подрайонов; определение охраняемых видов; определение размера, возраста и в соответствующих случаях пола видов, которые могут вылавливаться; определение сезонов, открытых и закрытых для промысла; определение открытых и закрытых зон, районов или подрайонов для целей научного изучения или сохранения, включая особые зоны охраны и научного изучения; регулирование промысловых усилий и методов лова, в том числе орудий лова.

Консультативным органом Комиссии по сохранению морских живых ресурсов Антарктики является Научный комитет по сохранению морских живых ресурсов Антарктики.

Конвенция по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики 1988 г. (в силу не вступила) регулирует условия и порядок разработки минеральных ресурсов Антарктики с учетом обеспечения экологической безопасности в регионе. Сфера ее действия охватывает сам материк Антарктиду, все антарктические острова, включая шельфовые ледники, к югу от 60 градусов южной широты, а также морское дно и недра прилегающих прибрежных районов вплоть до внешней границы континентального шельфа (ст. 5).

Главным органом Конвенции должна стать Комиссия, которая наделяется функциями оценки воздействия на окружающую среду Антарктики деятельности по освоению минеральных ресурсов, установления открытых и закрытых для добычи минеральных ресурсов районов и др. Членство в Комиссии гарантировано странам, являвшимся участниками Консультативного совещания по Договору об Антарктике (КСДА) на момент заключения Конвенции. Другие страны — участницы Конвенции могут стать членами Комиссии, если они заняты в Антарктике существенными исследованиями научного и технического характера, связанными с охраной окружающей среды, а также имеющими прямое отношение к принятию решений об использовании антарктических минеральных ресурсов.

Для каждого открытого района создастся Комитет по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики, который рассматривает заявки на разведку и разработку минеральных ресурсов, выдает разрешения на такую деятельность и осуществляет наблюдение и инспекцию над ней.

Положения Конвенции 1988 г. с самого начала вызывали серьезную озабоченность у многих государств за сохранение окружающей среды Антарктики. Одним из наиболее авторитетных проявлений такой позиции явилась резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 07.12.1988 № 43/83, в которой выражается «глубокое сожаление» в связи с принятием Конвенции 1988 г.

В результате уже в 1989 г. стало ясно, что Конвенция нс имеет шансов, по крайней мерс в обозримом будущем, вступить в силу. Поэтому на XI КСДА (Париж, 1989 г.) было принято решение о срочной выработке всеобъемлющего режима по защите окружающей среды Антарктики и зависящих и связанных с ней экосистем.

Протокол об охране окружающей среды к Договору об Антарктике был одобрен XI сессией специального КСДА в Мадриде в 1991 г. (вступил в силу в 1998 г.). Он запретил любую деятельность, связанную с минеральными ресурсами, за исключением научных исследований (ст. 7), за что некоторыми правоведами рассматривается как некий противовес Конвенции 1988 г. Этот запрет действует до разработки юридически обязательного режима в отношении освоения минеральных ресурсов Антарктики, включающий согласованные средства для определения того, приемлема ли любая такая деятельность, и если да, то на каких условиях, по истечении 50 лет после вступления Протокола в силу (ст. 25), т. е. не ранее 2048 г.

Протокол состоит из 27 статей, Дополнения «Арбитраж» и шести приложений, являющихся его неотъемлемой частью:

• — Приложение I «Оценка воздействия на окружающую среду» ;
• — Приложение II «Сохранение антарктической флоры и фауны» ;
• — Приложение III «Удаление и управление ликвидацией отходов» ;
• — Приложение IV «Предотвращение загрязнения морской среды» ;
• — Приложение V «Охрана и управление районами» ;

Приложение VI «Материальная ответственность, возникающая в результате чрезвычайных экологических ситуаций» .

Протокол объявил Антарктику природным заповедником, предназначенным для мира и науки (ст. 2).

Положения Протокола нацелены на всеобъемлющую охрану окружающей среды Антарктики и зависящих от нее и связанных с ней экосистем.

Деятельность в Антарктике должна планироваться и осуществляться таким образом, чтобы избегать:

• • отрицательных влияний на характер климата и погоды;
• • значительных отрицательных влияний на качество воздуха и воды;
• • значительных изменений в атмосферной, наземной (включая водную), ледовой или морской средах;
• • вредных изменений в распределении, количестве или продуктивности видов или популяций видов фауны и флоры;
• • дальнейшей опасности для уже находящихся под угрозой исчезновения видов или популяций таких видов;
• • ухудшения или существенного риска для районов биологического, научного, исторического, эстетического значения или имеющих значение ввиду первозданности природы.

Ответственность за охрану окружающей среды Антарктики взяли на себя государства — участники Договора об Антарктике, которые обязались проводить постоянный и эффективный мониторинг любой деятельности в Антарктике, совместно разработать правила и процедуры, касающиеся материальной ответственности за любой ущерб, возникший в результате любой деятельности под их юрисдикцией в пределах Антарктики.

Функции контроля за деятельностью в Антарктике и соблюдением Протокола 1991 г. возложены на созданный этим Протоколом Комитет по охране окружающей среды Антарктики (ст. 11).

Соглашение о сохранении альбатросов и буревестников (качурок) разрабатывалось в рамках Боннской конвенции о сохранении мигрирующих видов диких животных 1979 г. (см. параграф 22.9). Вопрос о сохранении альбатросов и буревестников обсуждался на XXVI КСДА в 2003 г. в связи с особо охраняемым районом № 153 «Восточная часть залива Даллманн», которое приняло Резолюцию 4 (2003 г.), призывавшую стороны Договора об Антарктике, подписавшие, но еще нс ратифицировавшие Соглашение о сохранении альбатросов и буревестников, ратифицировать его в самое ближайшее время, а другие стороны Договора об Антарктике, на территории которых встречаются альбатросы и буревестники, мигрирующие из Антарктики, или стороны, у которых есть особая заинтересованность в сохранении альбатросов и буревестников в Антарктике, рассмотреть возможность присоединения к международным правовым актам, направленным на сохранение альбатросов и буревестников, и (или) осуществления таких актов, включая Соглашение 2001 г.

Соглашение распространяет свое действие на 19 видов альбатросов и 7 видов буревестников Южного полушария. Его цель — установление рамок сотрудничества и взаимодействия для восстановления благоприятного статуса сохранности этих видов, прекращение снижения численности или ее увеличение путем скоординированных действий по сокращению известных угроз популяциям альбатросов и буревестников, а также путем сбора, анализа и распространения информации. Такими угрозами являются: ярусное рыболовство, вмешательство человека, загрязнение, чужеродные виды хищников, болезни и последствия изменения климата.

Соглашение учредило Консультативный комитет для предоставления экспертных консультаций и информации сторонам, Секретариату и пр. (ст. IX).