Право и система Международного валютного фонда

В 1943—1944 гг. США вели активную политическую и дипломатическую работу над созданием послевоенной валютно-финансовой системы. На международной валютной конференции Объединенных Наций в Бреттон-Вудсе, проходившей 10−22 июля 1944 г., были подписаны два договора: о Международном валютном фонде и о Международном банке реконструкции и развития (вступили в силу 27 декабря 1945 г.). В мае 1946 г. в американском городе Саванне состоялась учредительная сессия МВФ и МБРР, на которой были сформированы главные органы обеих организаций. С 1 марта 1947 г. МВФ и МБРР официально приступили к осуществлению своей деятельности.

СССР принимал участие в подготовке Договоров о МВФ и МБРР и в Бреттонвудской конференции. Под влиянием советской делегации на переговорах были изменены первоначальные варианты многих статей (о паритете валют, квотах, распределении голосов, составе Исполнительного совета, требуемой информации от государств-членов, объектах кредитования, комиссионных сборах и др.). Договоры были подписаны от имени СССР, однако впоследствии не были ратифицированы.

В сентябре 1990 г. впервые на сессии Совета Управляющих МВФ в качестве «специально приглашенной делегации» присутствовала делегация Правительства СССР. В 1991 г. СССР был предоставлен статус ассоциированного члена МВФ с возможностью получать техническую помощь, но без права получения кредитов. Россия вступила в МВФ в 1992 г.

Взаимоотношения между Россией и МВФ (МБРР) во внутригосударственном порядке были оформлены постановлением Верховного Совета РФ от 22.05.1992 № 2815−1 «О вступлении Российской Федерации в Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и Международную Ассоциацию развития». Россия взяла на себя обязательство ввести конвертируемость национальной валюты во внешнеторговых операциях, был принят специальный Указ Президента РФ от 16.05.1996 № 721 «О мерах по обеспечению перехода к конвертируемости рубля». Квота России в капитале МВФ составила более 4 млрд СДР, или свыше 3%).

Многие вопросы организации и управления в МВФ зависят от величины квоты государства-члена в уставном (подписном) капитале Фонда. Квоты образуют объединенные денежные запасы. На их основе определяется сумма, которую государство может получить у организации в случае неравновесия платежного баланса.

Размер квоты каждого государства рассчитывается по стандартной формуле на основании сложных критериев, учитывающих место государства в мировой торговле с поправками на уровень национального дохода и количество населения. Четверть своей квоты государство вносит в свободно конвертируемой валюте или в СДР, а остальное в национальной валюте.

Механизм использования ресурсов МВФ работает следующим образом. Когда государство — член МВФ, имеющее отрицательный платежный баланс, израсходует национальные валютные резервы, оно может воспользоваться своим «правом специального заимствования» и обращается к МВФ с просьбой о займе. Итог действий системы заимствований выражается в поддержании относительного равновесия балансов, курсовых соотношений.

Если складывается ситуация «фундаментального неравновесия» баланса, то нормами права МВФ предусматривается возможность девальвации национальной валюты.

От объема выделенной квоты зависит и количество голосов, которыми государства-члены располагают в МВФ и МБРР. Все государства Фонда и Банка имеют по 250 так называемых «базисных» голосов. Сверх этого государства получают по одному дополнительному голосу за каждые 100 тыс. СДР своей квоты. США, например, располагают 180 тыс. голосов (более 17%), а Мальдивы — 270 голосами. Все основные решения принимаются в обеих организациях большинством голосов в 85%. Это означает, что США могут заблокировать принятие любого важного решения. Без уменьшения квоты США до 14% или менее характер и сущность МВФ не изменятся. Более того, если государство-член само кредитует МВФ, то это добавляет ему голосов (один голос за каждые 400 тыс. СДР), а именно развитые государства имеют возможность кредитовать Фонд.

В 1962 г. между МВФ и группой развитых государств было подписано так называемое Генеральное соглашение о займах 1962 г. — «General Arrangements to Borrow» (оно регулярно пересматривается). Это соглашение о своего рода кредитных линиях в обе стороны. Государства — участники Соглашения предоставляют Фонду займы для дополнительного кредитования государств-членов через механизм МВФ и могут закупать в Фонде валюту в больших суммах и на приемлемых условиях вне зависимости от их квоты. В 1980;х гг. в Соглашение было внесено изменение, в соответствии с которым МВФ получил право финансировать из заемных средств государства, не являющиеся членами МВФ (но на более строгих условиях).

После финансового кризиса в Мексике в 1994 г. Совет управляющих утвердил Новое соглашение о займах (New Arrangements to Borrow) 1997 г. между МВФ и 25 членами МВФ, имеющее целью привлечение дополнительных финансовых ресурсов для обеспечения функционирования международной финансовой системы. Новое соглашение вступило в силу в 1998 г. Генеральное соглашение о займах и Новое соглашение о займах действуют одновременно. Общая сумма ресурсов, доступных МВФ по этим двум соглашениям, составляет порядка 45 млрд долл.

Высшим органом МВФ является Совет управляющих, состоящий из представителей всех государств-членов. Иногда название Совета переводят на русский язык как Административный совет. Каждое государство имеет право направить в Совет двух лиц — управляющего и его заместителя (обычно это министр финансов либо руководитель центрального банка) сроком на пять лет.

В компетенцию Совета входит: принятие новых членов и исключение, приостановление членства, заключение соглашений с международными организациями, утверждение соглашений с государствами о кредитовании, увеличение или уменьшение основного капитала, одобрение всеобщего пересмотра квот, распоряжение прибылью, утверждение бюджета Фонда, разрешение споров по толкованию Договора о МВФ, одобрение всеобщего изменения паритета валют, пересмотр норм по покупке иностранной валюты и др.

Исполнительным органом МВФ является Исполнительный совет. Иногда название Совета переводят на русский язык как Исполнительный директорат. Совет состоит из 40 директоров — постоянных и временных. Постоянные директора назначаются на два года государствами, имеющими наибольшие квоты. Временные директора избираются на два года государствами на основе географического представительства. При этом по одному представителю обязательно избираются от Китая и России. Заседания Исполнительного совета происходят по мере необходимости — как правило, несколько раз в неделю. Совет следит за механизмом формирования валютных курсов, принимает решения о предоставлении финансовых средств государствам-членам.

В качестве консультативного органа Совета управляющих работает Международный валютно-финансовый комитет. Он состоит из руководителей министерств финансов государствчленов и высказывается по вопросам функционирования международной финансовой системы, вносит предложения о поправках в Договор о МВФ.

Директор-распорядитель МВФ назначается Исполнительным советом из числа лиц, не связанных с руководящими органами МВФ. Директор-распорядитель является председателем Исполнительного совета без права голоса (кроме случаев равного распределения голосов); возглавляет Секретариат МВФ; обеспечивает связь между Исполнительным советом, аппаратами Фонда и Банка, правительствами государств-членов, между МВФ и Секретариатом ООН, другими международными организациями. Штаб-квартира МВФ находится в Вашингтоне. Кроме того, в Париже и Женеве имеются постоянные представительства МВФ. В 1991 г. учреждено представительство МВФ и МБРР в Москве. МВФ имеет статус специализированного учреждения ООН.

На протяжении своего существования МВФ постепенно расширял предметную и юрисдикционную компетенцию — через использование концепции «подразумеваемой компетенции», норм мягкого права, внеуставное регулирование, перераспределение компетенции между высшими и исполнительными органами в пользу последних. Основными документами, регламентирующими договорную компетенцию МВФ, являются Внутренние правила фонда, решения, постановления Совета управляющих и Исполнительного совета. В МВФ разработаны также Специальный и Общий стандарты распространения данных, соответственно, 1996 и 1997 гг.; Кодекс хорошей практики налоговой прозрачности 1998 г., Декларация принципов и прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике 1999 г. В рамках отношений с государствами-" клиентами" такого рода правила фактически навязываются государствам.

Основные виды соглашений, которые заключает МВФ с государствами-членами, — следующие:

• — соглашения о расширенном финансировании, которые предназначены для покрытия дефицитов платежных балансов государств-членов, связанных со структурными диспропорциями в экономике;
• — соглашения о дополнительном финансировании, в соответствии с которыми кредитование осуществляется из различных специальных фондов, созданных при МВФ (нефтяной доверительный фонд, фонд Виттевеена и др.), дополнительно к уже ранее выделенным кредитам;
• — компенсационные соглашения, в соответствии с которыми кредиты направляются на компенсацию временных потерь развивающихся стран — экспортеров сырья от колебаний цен на сырье на международном рынке;
• — стабилизационные соглашения, в соответствии с которыми в дополнительных размерах кёредитуются операции развивающихся стран — экспортеров сырья по стабилизации цен сырьевых товаров на мировом рынке;
• — буферные соглашения, в соответствии с которыми обеспечивается финансирование буферных запасов сырьевых товаров в случаях, когда государства, участвующие в международных товарных соглашениях, имеют трудности с платежными балансами, и др.

Кроме того, под эгидой МВФ и с его участием зачастую заключаются многосторонние договоры о неотложном краткосрочном кредитовании государств, оказавшихся на грани банкротства, с подключением международных региональных банков, международных неправительственных организаций, национальных банков и других организаций государств-членов.

Ряд полномочий МВФ обладает некоторыми наднациональными чертами. Например, на основании ст. IV Договора МВФ определял политику государств-членов в области паритета национальных валют. Государства лишены права самостоятельно вводить валютные ограничения, изменять их паритет, проводить девальвацию и ревальвацию без согласия Фонда, должны по требованию Фонда представлять отчеты о своем финансово-экономическом положении. Существует более 40 вопросов, решения по которым обязательны для исполнения государств-членов. Причем для принятия решений в Фонде достаточно большинства в 70−85% голосов, зачастую решения принимаются органами ограниченного членского состава. Фонд осуществляет строгий надзор за валютной политикой государств-членов на многостороннем и одностороннем уровне.

МВФ в определенном смысле имеет полномочия, которые можно квалифицировать как «квази-законодательные» и «квази-судебные»; органы Фонда вправе толковать положения учредительного договора, разрешать споры, связанные с их применением. «Право МВФ» — по сути, императивно. МВФ представляет собой механизм, сопоставимый с функциями мирового министерства финансов.

Внутри системы МВФ имеет место конкурентное противостояние европейских стран и США, а также между развитыми государствами Запада и развивающимися странами, которые особенно остро чувствуют несправедливость международной финансовой системы и международного финансового правопорядка. В 2010 г. были приняты решения о перераспределении квот и, соответственно, голосов, уменьшив их «перепредставленным» в МВФ государствам (главным образом европейским) и увеличив «недопредставленным», в основном развивающимся странам.

Практика функционирования МВФ постоянно подвергается жесткой критике со стороны многих государств. Одна из причин — выдвижение со стороны МВФ условий, которые зачастую представляют собой вмешательство во внутренние дела государств. В 1979 г. в МВФ были приняты Принципы выдвижения Фондом хозяйственно-политических условий при предоставлении своих кредитов. Так, при предоставлении кредита Индии в 1981 г. Правительство Индии в соответствии с условиями кредитного соглашения вынуждено было взять на себя обязательства в части экономической, финансовой, бюджетной, налоговой политики, создания привлекательного климата для ТНК и иностранных инвестиций, установления валютных курсов, «потолка» кредитов, получаемых на национальном и внешнем рынках. Без согласования с МВФ Индия была не вправе заключать двусторонние торговые и платежные договоры. Среди условий, которые выдвигает МВФ отдельным странам: замораживание заработной платы, сокращение капитальных вложений в государственный сектор экономики, сокращение импорта оборудования, проведение девальвации, отмена ограничений на импорт иностранных товаров, сокращение военных расходов и др. Жесткие условия предоставления кредитов МВФ многократно приводили в странах-участницах к политическим и социальным потрясениям, падению правительств, общественным катаклизмам.

Юридически государство не обязано подчиняться условиям Фонда, действует определенное экономическое принуждение. Если государство не соглашается на условия МВФ или не соблюдает их, оно лишится валютных средств («обещанных под условием»), в которых остро нуждается. Более того, и частные банки предоставляют кредиты только при наличии соглашения с Фондом; соглашение становится ключом к получению необходимого финансирования на частном международном рынке кредитования.

МВФ располагает определенным набором мер воздействия на государства, не соблюдающие обязательства по Договору. Среди этих мер: критические замечания, приостановка некоторых уставных прав государства-члена, исключение государства из состава участников и др. Исключение государства применялось только к Чехословакии в 1954 г. в условиях холодной войны и в 1964 г. к Кубе, которая при этом заявила о выходе из МВФ.