Государственное управление в области транспорта

Организационно-правовая система государственного управления в области транспорта

Как уже отмечалось, транспорт представляет собой достаточно сложную структурированную систему, в рамках которой функционируют автомобильный, железнодорожный, воздушный, морской и внутренний водный транспорт. Каждый из них обладает существенными особенностями, которые не могли не сказаться на организации управления всей системы.

В последнее десятилетие транспорт Российской Федерации претерпел существенные изменения в области повышения качества предоставляемых гражданам и юридическим лицам услуг по перевозкам. Они коснулись и организационно-правовой системы государственного управления в области транспорта, которая включает следующие элементы:

• 1) систему федеральных органов исполнительной власти в области транспорта;
• 2) регулирование основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в области транспорта;
• 3) нормативную базу, закрепляющую организацию и управление транспортом.

В соответствии с п. «и» ст. 71 Конституции РФ федеральные транспорт и пути сообщения находятся в ведении Российской Федерации. Это означает, что в компетенцию Правительства РФ входит решение вопроса организации государственного управления транспортом, а также разработка и внесение на рассмотрение законодательных органов проектов федеральных законов о федеральном транспорте и путях сообщения.

Организация управления транспортом, не относящимся к федеральному, возлагается на органы исполнительной власти субъектов Федерации. Обычно это департаменты (министерства) транспорта и связи.

На муниципальном уровне осуществляется не государственное управление, а самоуправление. Его основные задачи в отношении транспорта заключаются в организации транспортного обслуживания населения, муниципальном дорожном строительстве, содержании дорог местного значения^[1].

Государственное управление федеральным транспортом осуществляется с помощью системы специальных федеральных органов исполнительной власти^[2]. Эта система включает:

• • Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России);
• • Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор);
• • Федеральное дорожное агентство (Росавтодор);
• • Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор);
• • Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация);
• • Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот).

Ее можно охарактеризовать как трехзвенную структуру, объединенную общей целью организации и управления одной из важнейших сфер жизнедеятельности государства, какой является транспорт. Первое звено — это Министерство транспорта РФ, второе — Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, третье — четыре федеральных агентства, представляющие различные виды транспорта.

Каждое из перечисленных звеньев выполняет свои специфические функции. Так, Минтрансу России присущи две функции: одна заключается в выработке государственной политики в области транспорта, вторая — в нормативно-правовом регулировании транспортной деятельности. Ространснадзор выполняет функции контроля и надзора в указанной сфере деятельности. Функциями федеральных агентств являются оказание государственных услуг, касающихся транспортной деятельности, и управление государственным имуществом в сфере соответствующих видов транспорта.

Перечисленные функции находят закрепление в первую очередь в положениях о Минтрансе, Ространснадзоре и соответствующих федеральных транспортных агентствах. Кроме того, на них указывает ряд полномочий каждого из федеральных органов исполнительной власти в области транспорта. Таким образом, есть основания утверждать о нормативном закреплении принципа разграничения функций между тремя звеньями федеральных органов исполнительной власти в области транспорта.

Вместе с тем в регулировании их деятельности можно обнаружить отход от указанного принципа. Это проявляется в следующем. Одним из средств выполнения Ространснадзором функции контроля и надзора в транспортной сфере является лицензирование установленных видов транспортной деятельности. Полномочия по лицензированию включают прежде всего выявление соответствия соискателей лицензии предъявляемым требованиям, в частности, к их материальной базе (транспортным средствам и инфраструктуре), ее состоянию, наличию квалифицированных работников, обслуживающих транспорт, и выдачу им при наличии оснований письменного разрешения на осуществление определенного вида транспортной деятельности. Это также переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановление действий лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновление или прекращение действий лицензий, их аннулирование. Кроме того, оно включает контроль лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности предъявляемых к ним требований и условий.

Ространснадзор осуществляет лицензирование всех установленных законом (п. 20−29 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. от 02.07.2013 № 185-ФЗ)) видов транспортной деятельности. Исключение составляет лицензирование перевозочной деятельности на воздушном транспорте. В соответствии с п. 2 Положения о лицензировании перевозок воздушным транспортом пассажиров лицензирование этой деятельности осуществляет Федеральное агентство воздушного транспорта^[3]. Аналогичная норма закреплена применительно к перевозкам воздушным транспортом грузов в Положении о лицензировании перевозок воздушным транспортом грузов. Это противоречит выполняемым Росавиацией функций и закрепленной в п. 7 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта норме, согласно которой Агентство не вправе осуществлять ни нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, ни функции по контролю и надзору^[4]. Справедливости ради следует отметить, что при этом п. 7 содержит следующую оговорку: «кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации». Но указанная оговорка и возложение лицензирования перевозок воздушным транспортом пассажиров и грузов на Росавиацию не соответствует закрепленному принципу разграничения функций между тремя звеньями системы федеральных органов исполнительной власти в области транспорта.

Второй элемент организационно-правовой системы государственного управления в области транспорта определяется исходя из регулирования задач, функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти в данной области. Основными направлениями их деятельности являются: проведение государственной политики в области транспорта, направленной на удовлетворение государственных нужд, потребностей юридических лиц и граждан в перевозках;

• — анализ состояния транспорта в России, разработка стратегии его развития, выработка и реализация федеральных транспортных отраслевых программ;
• — государственное регулирование, управление и контроль за транспортными комплексами;
• — осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения своих функций;
• — создание наиболее благоприятных условий для работы транспортных организаций, предприятий и учреждений;
• — лицензирование в установленных случаях деятельности транспортных организаций и предприятий;

разработка и утверждение правил, положений, технических норм, отраслевых стандартов, других нормативных актов, регулирующих перевозки, техническую эксплуатацию транспортных средств, безопасность движения, судовождения, полетов;

— участие в формировании единой политики в области обеспечения безопасности на транспорте, ее реализации и экологической защиты от деятельности транспорта.

Рассматривая последнее направление деятельности системы федеральных органов исполнительной власти в области транспорта, как участие в формировании единой политики безопасности на транспорте и ее реализации, следует отметить, что в современных условиях оно относится к числу приоритетных. Об этом свидетельствует принятие ряда мер по совершенствованию указанного направления деятельности. К таким мерам относится прежде всего возложение обязанностей по обеспечению транспортной безопасности на широкий круг федеральных органов исполнительной власти, в том числе на МВД России, Федеральную службу безопасности, Минтранс России, Ространснадзор, федеральные транспортные агентства и некоторые другие. Выполнение ими задач в указанной сфере требует четкого разграничения полномочий, сфер ответственности, недопущения дублирования обязанностей, а также надлежащей координации их деятельности. Однако здесь имеется ряд нерешенных проблем. Особенно это касается федеральных органов исполнительной власти в области транспорта.

Так, возложение на Минтранс России функции по выработке государственной политики в области транспорта предполагает в том числе и выработку политики по безопасности на транспорте, однако среди закрепленных в Положении о Министерстве транспорта РФ функций она не названа. Между тем на Министерство возложен ряд полномочий по принятию нормативных правовых актов, касающихся сферы безопасности. К ним относятся, во-первых, акты, устанавливающие порядок осуществления контроля за соблюдением требований пожарной безопасности на судах внутреннего водного транспорта, выполнением правил и норм, регламентирующих перевозки пожароопасных грузов; порядок нанесения знаков и кодов опасности, предусмотренных правилам перевозок грузов железнодорожным транспортом. Во-вторых, это правила перевозки опасных грузов на внутреннем водном транспорте, положение о расследовании капиталами морских портов аварийных случаев с судами, перечень речных портов, в которых капитаны портов осуществляют надзор за обеспечением безопасности судоходства и порядка в портах. В-третьих, это также правила нахождения граждан и размещения объектов в зонах повышенной опасности, выполнения в этих зонах работ, проезда и перехода через железнодорожные пути и некоторые другие.

Что касается Ространснадзора, то на него возлагаются полномочия, но осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ о транспортной безопасности, а также непосредственно о безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, об обеспечении пожарной безопасности при эксплуатации воздушных, морских судов, судов внутреннего водного и смешанного (река — море) плавания, иных плавучих объектов, железнодорожного подвижного состава. Кроме того, указанная надзорная структура осуществляет контроль за соответствием установленным требованиям функциональных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; проведение аттестации аварийно-спасательных служб и формирований в установленной сфере деятельности; согласование перечня организаций гражданской авиации, привлекаемых в установленном порядке к проведению поисковых и аварийно-спасательных работ. Она вправе организовывать проведение необходимых расследований (за исключением авиационных и дорожно-транспортных происшествий), участвовать в установленном порядке в проведении расследований авиационных происшествий.

Как видно, Ространснадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением законов о транспортной безопасности, непосредственно только о безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта. На всех других видах транспорта эту функцию выполняют иные органы. Между тем в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. отмечается, что Ространснадзор должен функционировать именно как контрольно-надзорный орган, отвечающий в первую очередь за безопасность на транспорте^[5].

К указанным иным органам относятся федеральные транспортные агентства, на которые также возлагаются определенные полномочия по обеспечению безопасности на соответствующих видах транспорта. Однако объем полномочий каждого из них в этой сфере деятельности свой. При этом отличия носят принципиальный характер.

Наиболее широкими полномочиями обладает Федеральное дорожное агентство. Оно организует учет показателей состояния безопасности дорожного движения по протяженности, техническому состоянию автомобильных дорог и наличию на них объектов дорожного сервиса, информирование участников дорожного движения о наличии объектов сервиса и безопасных условий движения на соответствующих участках дорог; осуществляет введение периодов временного ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения с целью обеспечения безопасности дорожного движения, а также мероприятия, направленные на обеспечение безопасности движения на участках автомобильных дорог общего пользования федерального значения при проведении работ по их строительству, реконструкции, ремонту и содержанию; утверждает результаты оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в установленной сфере деятельности, проведенной специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности и планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Значительно меньшим объемом полномочий по обеспечению транспортной безопасности обладает Федеральное агентство железнодорожного транспорта. К ним относятся принятие решений о временном прекращении погрузки и перевозки грузов и грузобагажа в определенных железнодорожных направлениях вследствие сложившихся у перевозчика или при использовании инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования владельцев инфраструктуры обстоятельств, препятствующих осуществлению перевозок, с немедленным извещением об этом в установленном порядке Минтранса России и Правительства РФ, соответствующих перевозчиков и владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования; установление сроков действия прекращения или ограничения погрузки и перевозки грузов и грузобагажа, вызванного обстоятельствами непреодолимой силы, военными действиями, блокадой, эпидемией или иными не зависящими от перевозчика и владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования обстоятельствами, препятствующими осуществлению перевозок, и уведомление об этом перевозчиков и владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Кроме того, оно утверждает результаты оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в установленной сфере деятельности, проведенной специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, а также планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в сфере деятельности железнодорожного транспорта.

В Положении о Федеральном агентстве морского и речного транспорта закреплен лишь один пункт, касающийся транспортной безопасности, в соответствии с которым Агентство организует мероприятия по защите морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания^[6]. Однако в ведении Агентства находится федеральное государственное учреждение «Российский морской регистр судоходства», целью которого является обеспечение безопасности мореплавания судов, используемых для торгового мореплавания, морских стационарных платформ различного назначения, охраны человеческой жизни на море, сохранности перевозимых грузов, экологической безопасности (п. 7 Устава федерального государственного учреждения «Российский морской регистр судоходства», утв. приказом Федерального агентства морского и речного транспорта от 13.04.2005 № 8).

До 30 июня 2010 г. в ведении Агентства находилось также федеральное государственное учреждение «Российский Речной Регистр», но распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1080-р ФГУ «Российский Речной Регистр» отнесен к ведению Минтранса России. На него возлагается выполнение работ (оказание услуг), направленных на обеспечение технической безопасности плавания судов в соответствии с их назначением, охраны жизни и здоровья пассажиров и судовых экипажей, сохранности перевозимых на судах грузов, экологической безопасности судов (п. 2.1 Устава ФГУ «Российский Речной Регистр», утв. приказом Федерального агентства морского и речного транспорта от 13.04.2005 № 9).

Как видно, оба федеральных государственных учреждения имеют по сути типовое целевое назначение, заключающееся в обеспечении безопасности соответственно на морском и речном транспорте. Поэтому вызывает вопрос переподчинение ФГУ «Российский Речной Регистр» Минтрансу России. Вопреки логике указанные федеральные государственные учреждения находятся в ведении разных федеральных органов исполнительной власти в области транспорта.

Что касается Федерального агентства воздушного транспорта то в Положении, регулирующем его деятельность, вообще не упоминаются полномочия, но обеспечению транспортной безопасности, но они закреплены в Положении о Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, в соответствии с которым разработка и реализация государственной политики в области авиационной безопасности возложена на действовавшую в то время Федеральную авиационную службу России^[7].

Следует констатировать отсутствие в положениях типовых полномочий транспортных агентств, но обеспечению транспортной безопасности и необходимости унификации их регулирования.

Выполнение полномочий по транспортной безопасности всеми федеральными органами исполнительной власти в области транспорта требует выделения одного из них в качестве координатора этого направления деятельности. Таким органом по сути является Минтранс России, поскольку выполняет функцию по выработке государственной политики в области транспорта, в том числе и в области его безопасности. Учитывая особую актуальность проблемы транспортной безопасности в современных условиях, было бы целесообразно в положении об этом федеральном органе исполнительной власти отдельно закрепить его координирующую функцию в области безопасности на транспорте.

Круг мер по формированию и реализации государственной политики, связанной с транспортной безопасностью, достаточно широк. Он включает также совершенствование ее нормативной базы. С этой целью в 2007 г. принимается Федеральный закон о транспортной безопасности. В нем содержатся дефиниции ее основополагающих категорий, в том числе таких, как транспортная безопасность, ее обеспечение, акт незаконного вмешательства и некоторые другие^[8]. Закон закрепляет цели, задачи и принципы обеспечения транспортной безопасности, регулирует планирование и реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, информационное обеспечение в области транспортной безопасности.

Вместе с тем ряд важнейших положений, к которым относятся, например, требования по обеспечению транспортной безопасности, уровни безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, категорирование их объектов не нашли в Законе должной конкретизации. Закрепляющие их нормы носят отсылочный характер, что существенно снижает его роль в регулировании отношений по обеспечению транспортной безопасности.

Последним элементом организационно-правовой системы государственного управления транспортом является нормативная база, закрепляющая структуру федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и организацию управления транспортной деятельностью. Ее основу составляю Конституция РФ, транспортные кодексы и уставы, федеральные законы «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», «О транспортной безопасности», «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

В транспортных кодексах и уставах не регулируются в системном виде вопросы структуры, функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти в области транспорта. В них в общем виде фиксируется роль этих структур в организации перевозочного процесса, создании подзаконной нормативной базы в виде правил перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа, грузов, лицензировании перевозочной деятельности, а также их влияние на осуществление перевозок при возникновении экстраординарных ситуаций.

Наиболее полно эти вопросы нашли отражение в кодексах, регулирующих деятельность водного транспорта. Так, КТМ содержит не только общие положения об осуществлении государственного управления в области торгового мореплавания федеральным органом исполнительной власти в области транспорта (ст. 5), но и конкретизирует его основные полномочия, отнеся к ним в том числе издание правил, инструкций, иных актов, содержащих нормы, регулирующие отношения в сфере торгового мореплавания, а также государственный надзор за торговым мореплаванием, организацию се осуществления (ст. 6, 6.1^[9]). В КТМ выделяется специфический для морского транспорта государственный портовый контроль, который преследует цель обеспечения безопасности мореплавания и порядка в морском порту (гл. 5).

Достаточно подробно вопросы государственного управления в области внутреннего водного транспорта урегулированы КВВТ. Во-первых, в нем закреплено положение о нормотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти в области транспорта, направленной на регулирование отношений, связанных с судоходством, перевозкой и переработкой грузов, содержанием и использованием внутренних водных путей. Во-вторых, на этот орган возложено осуществление надзора за безопасностью портовых гидротехнических и судоходных гидротехнических сооружений. В-третьих, КВВТ вменяет в обязанность федерального органа исполнительной власти в области транспорта осуществление контроля за соблюдением порядка лицензирования видов деятельности на внутреннем водном транспорте.

Особенностью регулирования КВВТ управления на внутреннем водном транспорте является то, что в нем закреплены отдельные полномочия в этой области территориальных органов государственного управления. Ими являются бассейновые органы государственного управления. Эти органы вправе, например, утверждать обязательные постановления, касающиеся деятельности в порту и включающие правила захода судов в порт и выхода их из порта, правила плавания судов в пределах акватории порта и стоянки их в порту, правила обеспечения безопасности и порядка в порту и некоторые другие (п. 1 ст. 54, ст. 57 КВВТ).

Что касается других транспортных законов, то в них вопросы государственного управления рассматриваются лишь применительно к отдельным его элементам. Так, в ВК уделяется внимание только государственному контролю за деятельностью в области гражданской авиации, которому посвящена специальная глава, а также вопросам лицензирования деятельности, связанной с перевозками. Законодательство, регулирующее деятельность железнодорожного транспорта, возлагает на федеральный орган исполнительной власти в области транспорта обязанность утверждать правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа и грузов (ст. 3 УЖТ), устанавливать срок действия прекращения или ограничения погрузки и перевозки грузов и грузобагажа вследствие обстоятельств непреодолимой силы, военных действий, блокады, эпидемии или иных обстоятельств, не зависящих от перевозчиков и владельцев инфраструктуры (ст. 29 УЖТ).

Такой разнобой в регулировании транспортными законами осуществления государственного управления в области транспорта нельзя объяснить особенностями каждого вида транспорта. Безусловно, они существуют, но не могут влиять на принципиальные положения института государственного управления в указанной сфере. Представляется, что транспортные уставы и кодексы должны содержать унифицированные нормы, касающиеся регулирования государственного управления в области того или иного вида транспорта.

• [1] См.: ст. 14−16, 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Φ3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
• [2] О системе федеральных органов исполнительной власти см.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право: учебник. М.: Велби, 2003. С. 98−101; Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право: учебник. М.: Эксмо, 2009. С. 174−196.
• [3] Положение о лицензировании перевозок воздушным транспортом пассажиров (за исключением перевозок, осуществляемых государственной авиацией, экспериментальной авиацией общего назначения без взимания платы), утв. Постановлением Правительства РФ от 23.06.2007 № 397.
• [4] Положение о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 396.
• [5] Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года // Министерство транспорта Российской Федерации: сайт. URL: mintrans.ru/clocuments/ detail. php?ELEMENT_ID=13 024.
• [6] Положение о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 № 371.
• [7] Пункт 7 Положения о Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.1994 № 897.
• [8] Статья 1 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» .
• [9] Введена Федеральным законом от 18.07.2011 № 242-ФЗ.