Центральная администрация и система местного управления

Наркоматы и главки

Центральными органами отраслевого управления являлись наркоматы.

Из 14 созданных 8 ноября 1917 г. наркоматов шесть были народнохозяйственными (торговли и промышленности, земледелия, по железнодорожным делам, продовольствия, почт и телеграфов, финансов); только два наркомата — в области социально-культурного строительства (груда, просвещения) и шесть — в области административно-политической (по военным, военно-морским делам, внутренних дел, по иностранным делам, национальностей, юстиции). Из 14 наркоматов лишь один (Наркомат по делам национальностей) был по сути «новым», т. е. не имевшим предшественника в том или ином виде ни в царском аппарате, ни в аппарате Временного правительства.

Этот первый набор наркоматов сразу же и достаточно быстро начал пополняться созданием новых ведомств: ВСНХ, наркоматов государственного призрения, здравоохранения, государственного контроля и др.

Советский государственный аппарат формировался в условиях разрушения устоев старого строя и старой государственной машины. Все основные мероприятия по созданию нового аппарата были проведены в течение октября 1917 г. — весны 1918 г.

Процессы эти были одновременны и взаимосвязаны.

Использование некоторых частей прежнего государственного механизма имело гораздо более широкие масштабы, чем это представлялось большевикам до революции. Использовался не только старый аппарат учета и распределения, связи, путей сообщения и т. п., по и отдельные элементы карательного механизма: ряд учреждений военного и военно-морского ведомств старой армии, следственной системы и др.

Аппарат управления в основных чертах строился по отраслевому признаку: каждый наркомат стоял во главе одной из отраслей (промышленности, культуры). Во внутреннем построении преобладали отраслевой, производственно-территориальный и функциональный принципы, которые отражали особенности связей центра с управляемыми объектами.

В значительной мере этот подход был унаследован от старого царского аппарата.

Характерной чертой аппарата управления было огромное количество структурных подразделений и многоступенчатость их соподчинения. Например, Наркомат путей сообщения РСФСР включал: Центральное управление железнодорожного транспорта — отдел тяги — подотдел паровозный — эксплуатационная часть.

Что касается структуры наркоматов в других республиках, то она повторяла в миниатюре структуру одноименных органов управления РСФСР.

Именно наркоматы выступали как непосредственные организаторы всех преобразований. Они сосредоточили в своих руках все нити государственного управления, осуществляли национализацию промышленности, организацию производства, национально-государственное строительство, социально-культурное строительство и д. Это было начало «министерской власти» .

ВСНХ было предоставлено право конфискации, реквизиции, секвестра и принудительного секвестирования и синдицирования предприятий всех отраслей промышленности и торговли, а также проведения ряда других мероприятий в сфере производства, распределения продукции и государственной финансовой политики — это и была власть.

С момента принятия декрета о национализации от 28 июня 1918 г. все предприятия переходили в собственность государства, но до особого распоряжения по каждому конкретному предприятию считались сданными в арендное пользование прежним владельцам. Национализация заняла в общей сложности три года.

Основным методом управления национализированной промышленностью была жесткая централизация управления предприятиями через главки ВСНХ.

Все управление производством, распределение сырья, готовой продукции шло только через главки ВСНХ, промышленность работала только по заданиям главков (а их к концу Гражданской войны насчитывалось в составе ВСНХ 52). Главки руководили не только крупными, но и средними предприятиями, а местные совнархозы — самыми мелкими заводиками кустарного типа, да и они работали по нарядам Главкустпрома ВСНХ.

Система главкизма, при которой самостоятельность предприятий была сведена почти к нулю, могла быть действенной только в условиях разрухи, крайней нехватки сырья, под угрозой полной остановки производства.

Она дала возможность государству выстоять в условиях войны и интервенции, но обошлась ему слишком дорого, приведя к губительным последствиям.

• 1. Такая система породила баснословный рост управленческого персонала. По данным Комиссии ВЦИК по сокращению штатов наркоматов в СНХ (во всей его системе), к началу 1922 г. работали 1 млн 200 тыс. служащих (без учета занятых в сфере производства)^[1].
• 2. При такой системе Советы как органы власти на местах по существу были отстранены от управления находящимися на их территории предприятиями, их инициатива, если она даже и имела место, сковывалась или просто устранялась, так как и снабжение предприятий производилось без денежной оплаты по ордерам из центра, и вся готовая продукция отгружалась без оплаты потребителем по нарядам из центра. Оплата труда рабочих производилась главным образом натурой и тоже по указаниям из центра.
• 3. Учитывая то обстоятельство, что на территории других республик многие главки ВСНХ РСФСР действовали как централизованные общефедеральные органы, хотя федерации еще не было (Главуголь, Главнефть, Главсоль и др.), а в ряде республик совнархозы не создавались вообще (их функции выполняли уполномоченные ВСНХ РСФСР при правительстве этой республики), то ВСНХ РСФСР в значительной мере отстранял правительства других республик от управления народным хозяйством.

С началом нэпа и образованием СССР принципиально ничего не изменилось, хотя все промышленные предприятия, где бы они ни находились, были разделены по значению на всесоюзные, республиканские и местные (соответственно перешли в подчинение ВСНХ СССР, СНХ республик, местных совнархозов). Более того, с каждым годом ВСНХ СССР изымал из ведения союзных республик все больше предприятий и переводил их в ранг всесоюзных.

Сходные процессы происходили и в области управления сельским хозяйством и заготовками.

В этой области большевики получили в наследство довольно значительную и хорошо организованную сельскохозяйственную кооперацию. К началу революции она была сильно развита: существовали сельскохозяйственные общества, специализированные молочные, маслодельные и т. п. кооперативы, кредитные и ссудосберегательные товарищества. К 1917 г. сельскохозяйственная кооперация насчитывала около 11 тыс. обществ, артелей, товариществ, объединяя 2 млн пайщиков. После революции число кооперативов продолжало расти, увеличивались и объемы производства.

В августе 1921 г. на учредительном съезде был создан Всероссийский союз сельскохозяйственной кооперации (Сельскосоюз), деятельность которого распространялась на всю территорию страны, за исключением Украины (там был свой центр — «Сельский господарь»).

Начали возникать первые коллективные хозяйства — коммуны, артели, ТОЗы. К ноябрю 1920 г. было 1774 коммуны и 7348 артелей. Все они создавались с помощью государства и к дореволюционной кооперации не имели отношения.

Впечатляющий рост колхозов, с точки зрения многих большевиков, в том числе и руководителей Наркомзема РСФСР, привел к мысли о возможности проведения массовой коллективизации в ближайшие три-четыре года, не останавливаясь и перед «некоторым принуждением». Но для этого надо было сомкнуть в единое целое все ее части — дореволюционную «старую» кооперацию, основанную на паевом принципе, и новые колхозы.

17 ноября 1921 г. был издан декрет, распространявший на колхозы положение о сельскохозяйственной кооперации, а Наркомзему рекомендовалось «оказывать содействие» им. Однако старая кооперация отторгала колхозы, считая, что в них нет действительно кооперативных признаков.

Таким образом, как и и промышленности, вся система руководства земельными отношениями в эти годы характеризовалась огосударствлением и крайней централизацией: все сельскохозяйственные организации — совхозы, агростанции, опытные поля, питомники, конезаводы, институты, музеи, сады и пр. — находились в непосредственном ведении наркомата. Чем больше организаций забирал в свое ведение Наркомзем, тем более громоздким становился его аппарат.

• [1] Состав главков, центров и производственных отделов ВСНХ // Народное хозяйство. 1920. № 7−8. С. 44.