Федеральная антимонопольная служба и ее новая роль

С 2004 г. начинается новый этап развития антимонопольного регулирования. В рамках административной реформы государственных органов управления создается Федеральная антимо;

нопольная служба (ФАС), задачей которой является не только и не столько антимонопольное регулирование, сколько развитие полноценной политики поддержки конкуренции.

В целом можно сделать вывод, что со стороны ФАС проводится политика, направленная на участие антимонопольных органов в формировании государственной промышленной политики в России, в то время как экономическая политика пока еще в недостаточной степени ориентируется на сотрудничество с конкурентной политикой. Хотя от ФАС требуется более решительная активная политика развития конкурентных механизмов, поскольку имеющиеся примеры в большинстве своем свидетельствуют скорее о реагировании антимонопольных органов постфактум, чем о предупредительных мероприятиях ex ante.

Несмотря на значительные подвижки в антимонопольной политике, она в настоящее время носит по-прежнему пассивный характер. Как показывает практика антимонопольных дел, все без исключения дела в области конкурентного законодательства носят пассивный характер, отражают реагирование антимонопольных органов на ту или иную ситуацию. Выявление нарушений происходит только по жалобам самих субъектов. Если жалоб нет, то и ситуации наличия монопольных эффектов как бы не существует. Хотя реальные нарушения в деятельности конкурентного механизма уже могут иметь место.

Положительный момент в деятельности ФАС все еще остается недостаточно развитым. В сфере запретов и выявлений антиконкурентного поведения имеются определенные успехи, полноценная конкурентная политика не может осуществляться без четко определенной цели — своего рода «модели идеальной конкуренции» (или работающей конкуренции), к которой надо стремиться. Должны быть разработаны границы оптимального уровня конкуренции, при каком минимальном уровне конкуренция еще эффективна и исключения из антимонопольного законодательства могут считаться допустимыми, при каком максимальном уровне конкуренция еще не становится разрушительной для самого рынка.

Дальнейшее развитие взаимоотношений между конкурентной и экономической политикой видится также и на пути сближения российского конкурентного права и конкурентного законодательства ЕС, в нормах которого находят отражение представления о гармонизации интересов двух политик.

Ключевое значение в проведение антимонопольной политики и ее эффективности занимает положение о политической независимости антимонопольных органов. Как показывают зарубежные исследования^[1], эффективность политики поддержки конкуренции напрямую зависит от степени неполитизированности государственного органа. В этой связи представляется характерным существенная зависимость ФАС России от политического курса Правительства. Так, главу ФАС назначает и освобождает Президент РФ, а его заместителей — Правительство РФ.

Политическая зависимость антимонопольного органа может снижать действенность принимаемых решений в угоду политическим целям, хотя может сопровождаться и более гибким подходом к другим видам экономической политики, проводимых в рамках одного и того же основного политического курса. Что лучше: более жесткая конкурентная политика независимого антимонопольного органа с вероятностью угрозы столкновений с другими ведомствами или более гибкое в целом антимонопольное регулирование, но при опасности оставления без внимания ключевых факторов, ограничивающих конкуренцию — это вопрос, ответ на который надлежит искать сегодня и конкурентной, и экономической политике.

Активизация политики поддержки конкуренции видится в ее нацеленности на предотвращение появления неоправданных конкурентных преимуществ отдельных экономических субъектов как за счет стратегического поведения фирм на товарных и финансовых рынках, так и за счет неадекватной государственной поддержки каких-либо рыночных агентов.

Активизация деятельности антимонопольных органов требует совершенствования нормативно-правовой базы и методологического обеспечения.

Определенные положительные моменты в деятельности ФАС в последнее время связаны с принятием нового федерального закона «О защите конкуренции». Основным достоинством данного закона является объединение в одном законодательном акте норм, регулирующих поведение фирм на товарных и финансовых рынках. Тем самым создается правовая база для единообразной трактовки добросовестных и недобросовестных форм конкуренции экономических субъектов, которые могут одновременно или взаимосвязанно действовать как на товарных рынках, так и на рынках финансовых услуг. Расширение уведомительной системы, а также снятие ряда барьеров и облегчение в целом административного бремени в экономике, прописанные в законе, тоже могут оказать конструктивное влияние на деятельность крупных и мелких компаний в России.

В то же время по-прежнему остается проблематичной эффективность выполнения данного закона. Закон предусматривает не слишком действенные санкции за уклонение и нарушение его и перекладывает бремя своего осуществления, главным образом, на судебную систему страны. Поскольку судебная система России далека от совершенства, эффективность правоприменения норм закона вызывает определенные опасения.

Условия гармонизации двух видов государственной политики связаны с осуществлением следующей системы мероприятий:

¦ использование наиболее гибкого подхода — правила взвешенного подхода — в антимонопольном регулировании;

¦ обсуждение всех нормативных документов экономической политики с участием представителей органов конкурентной политики;

¦ переход от пассивного антимонопольного регулирования к активной политике поддержки (и развития) конкуренции;

¦ учет в нормативных документах антимонопольной политики задачи и интересы экономической политики.

При определении приоритетов антимонопольной политики следует проводить консультации с представителями государственной власти, отвечающими за разработку мероприятий экономической политики, с целью учета и гармонизации интересов двух политик.

Следует разработать критерии допустимости ограничения конкуренции, которые целесообразно учитывать при принятии решений в области промышленной политики. Должна быть законодательно установлена «цена вопроса»: ради чего конкуренция может быть ограничена. Недопустимо ограничение конкуренции ради корыстных интересов тех или иных участников рынка, что происходит, если руководствоваться собственными ведомственными или узко отраслевыми целями. Снижение степени конкурентного соперничества допустимо исключительно ради повышения надежности экономических субъектов, защиты прав потребителей, в конечном счете, ради более высокой экономической эффективности, целей экономического роста.

Активная конкурентная политика означает, в том числе создание системы мониторинга уровня концентрации на всех товарных и финансовых рынках с целью своевременного выявления потенциальных антиконкурентных ситуаций и предупреждения развития опасных монополистических тенденций.

Необходима большая открытость конкурентной политики по отношению ко всем участникам рынка, для того чтобы органы, отвечающие за разработку экономической политики, могли изначально принимать во внимание положения конкурентных нормативных актов и целей антимонопольного регулирования.

Необходимо совершенствование информационной активности ФАС для осуществления единообразного регулирования в отношении одних и тех же рыночных агентов и для формирования четких и конкретных поведенческих установок всех участников экономического процесса, которые могли бы своевременно и регулярно получать доступ к последним тенденциям в антимонопольном регулировании и конкурентной политики.

Вопросы практики

Рекомендации по информационному и методическому обеспечению конкурентной политики и эффективному правоприменению

Источник: разработано Бюро экономического анализа НИУ ВШЭ.

• [1] Dutz, М. Competition Policy implementation in transition economies: an empirical assessment / M. Dutz, M. Vagliasindi. — Working paper. — № 27. — European Bank for Reconstruction and Development, 1999.