Применение юридической ответственности и профилактика земельных правонарушений

Применение юридической ответственности за нарушения земельного законодательства — особая сфера правового регулирования, которая в ряде отраслей права выделилась в самостоятельную отрасль (гражданский процесс, уголовный процесс, административный процесс).

С учетом специфики юридической ответственности в сфере земельно-правового регулирования можно говорить о наличии земельно-процессуального института, содержание которого составляют нормы по применению мер ответственности и нормы по профилактике земельных правонарушений.

Применение норм юридической ответственности за нарушения земельного законодательства происходит в следующем порядке:

• 1) выявление нарушения, что является поводом для возбуждения дела;
• 2) документальное закрепление выявленных нарушений. В сельскохозяйственных предприятиях дисциплинарные проступки (ненадлежащая обработка земли, захламление земельных угодий, уклонение от борьбы с сорняками и т. п.) оформляются докладной запиской (индивидуальный документ) или актом (коллективный документ); административный проступок (бесхозяйственное использование земель, порча плодородного слоя почвы и т. п.) отражается в протоколе установленной формы и составленном специально уполномоченным на то лицом; составляется протокол по совершенному уголовному преступлению (порча земли, ст. 254 УК РФ);
• 3) возбуждение дела по зафиксированным фактам. В зависимости от вида правонарушения эта стадия осуществляется в различных формах при совершении дисциплинарных проступков на сельхозпредприятии — руководитель (секретарь-делопроизводитель) регистрирует документы о нарушениях (акт, докладную); при совершении административного проступка протокол о нем направляется органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать дело об этом административном проступке; при совершении уголовного преступления поводом для возбуждения уголовного дела служит заявление о преступлении (ст. 141 УПК РФ).

Стадия возбуждения дела имеет юридико-процессуальное значение. Например, в делах об уголовных преступлениях запрещается проведение следственных действий до вынесения постановления о возбуждении уголовного дела (ст. 140 УПК РФ), за исключением осмотра места происшествия в случаях, не терпящих отлагательства, и с немедленным возбуждением дела после этого осмотра (ст. 182 УГ1К РФ);

4) расследование возбужденного дела. Порядок выявления и изучения дисциплинарных проступков определяется лицом, имеющим право налагать дисциплинарные наказания (руководителем), и закон не сковывает руководителя никакими процессуальными нормами. Единственное требование — не нарушать закон при расследовании. Например, запрещается производить обыск в помещениях, в других сооружениях, расположенных на приусадебном участке, в саду, огороде или другом земельном участке, без разрешения граждан, изучать и приобщать к делу их частную переписку, унижать достоинство личности при проверках и т. п.

По делам, связанным с другими видами ответственности (административной, уголовной, гражданско-правовой, материальной), порядок расследования урегулирован специальными процессуальными нормами, в соответствии с которыми необходимо:

• — установить определенный круг вопросов по данному делу, без которых невозможно юридически правильно применить ответственность; нет ли обстоятельств, исключающих применение ответственности; не истек ли срок давности привлечения к ней; есть ли в действиях нарушителя состав правонарушения и т. п.;
• — собрать по делу необходимые доказательства, которые должны отвечать требованиям относимости, допустимости и достоверности (следует иметь в виду, что справка об урожайности соседних участков не является относимым доказательством (не относится к делу о нарушении в отношении данного конкретного участка); показания психически больного человека недопустимо приобщать к делу; документ, в котором содержатся ложные сведения, является недостоверным, фальсификация и использование его наказуемы в уголовном порядке при определенных случаях);
• — облечь все собираемые доказательства в надлежащую процессуальную форму (так, обыск должен проводиться с предварительной санкции прокурора, с участием понятых; допрос свидетеля — с предварительным предупреждением об уголовной ответственности за дачу ложных показаний или отказ от дачи показаний; экспертиза по делу должна назначаться, а не проводиться произвольно и т. п.).

Неполнота изучения и расследования, недостаточная обоснованность и нарушения процессуальной формы собранных доказательств — наиболее типичные недостатки при проверках и расследовании дел. По таким делам вынесенные решения отменяются либо пересматриваются;

• 5) вынесение решения по делу. В зависимости от вида ответственности законом предусмотрены различные формы решений:
  • — по дисциплинарным нарушениям и по привлечению к материальной ответственности руководитель издает приказ;
  • — привлечение к административной ответственности оформляется постановлением уполномоченного на то органа;
  • — привлечение к гражданско-правовой ответственности оформляется решением суда (ст. 22 ГПК РФ);
  • — привлечение к уголовной ответственности — вынесением вердикта (ст. 343 УПК РФ), а изъятие земельного участка за нарушения — решением соответствующего органа местного самоуправления или местной администрации;
• 6) исполнение вынесенного решения о наказании, взыскании ущерба осуществляется тоже в процедурном порядке,

определенном законом. Так, реализация приказа об ограниченной материальной ответственности работника за ущерб, причиненный при исполнении трудовых обязанностей, может осуществляться только через семь дней после ознакомления с ним работника; удержания из зарплаты работника производятся ежемесячно не свыше установленного законом предела; исполнение судебных решений имущественного характера — ст. 428−446 ГПК РФ;

• 7) завершение исполнения наказания может осуществляться разными путями:
  • — специальным решением уполномоченного на то лица. Так, руководитель вправе досрочно снять наложенное им дисциплинарное взыскание с наказанного, если тот не допустил нового нарушения трудовой дисциплины, проявил себя добросовестным работником;
  • — без специальных решений, если это предусмотрено законом. Например, если работник в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания не был подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не подвергавшимся этому взысканию; аналогичное положение установлено в отношении лица, подвергнутого административному взысканию; специальные правила ставят в зависимость от несовершения повторных преступлений и лиц, приговоренных к уголовному наказанию;
  • — фактическим исполнением наложенного наказания. Скажем, постановление о наложении штрафа, по которому взыскание произведено полностью, с отметкой об исполнении возвращается органу (должностному лицу), вынесшему постановление.

Перечисленные правила содержатся в законодательных актах по дисциплинарной, материальной, административной, гражданской, уголовной ответственности. Земельное законодательство не содержит этих норм, поскольку нормы перечисленных отраслей права «обслуживают» режим использования земель в такой же мере, как и правовой режим иных сфер.

Содержание земельно-процессуального института, кроме норм юридической ответственности, составляют также нормы по профилактике (предотвращению) земельных правонарушений.

Если предметом применения юридической ответственности являются земельные правонарушения, то предмет профилактики шире, поскольку дополнительно к этим нарушениям он включает в себя еще причины и условия, порождающие нарушения.

Под причинами, порождающими земельные правонарушения, следует понимать обстоятельства, непосредственно их порождающие. Например, неточное ведение кадастровой документации создает возможность безнаказанно «выжимать» плодородную силу почв, не предпринимая мер по восстановлению плодородия. Отсутствие точного кадастрового учета плодородия лишает возможности доказать юридически наказуемый уровень снижения плодородия и прекратить право пользования этим участком, т. е. изъять участок у правонарушителя.

Под условиями, способствующими земельным правонарушениям, следует понимать обстоятельства, оказывающие благотворное воздействие на возникновение и развитие земельных правонарушений. Так, отсутствие предварительной экологической экспертизы вновь возводимых на земельных участках объектов предоставляет возможность землепользователям вести то или иное производство без строительства дорогостоящих очистных сооружений.

В практике понятия «причина» и «условие» весьма относительны, поскольку тесно взаимосвязаны. В частности, дефицит земель в данной местности является одной из причин, толкающих людей на самовольное занятие земельных участков, а ненадлежащий правовой контроль за соблюдением законности в земельных отношениях способствует безнаказанности этих нарушений.

Иногда причиной и условием совершения правонарушения является деятельность одного и того же государственного органа. Скажем, гражданин неоднократно просил местную администрацию выделить ему дополнительный соседний земельный участок к имеющемуся (он пустовал, и на него не было претендентов). Поскольку местная администрация не выносила решения о предоставлении, гражданин самоуправно занял эту землю. В результате местная администрация выступила причиной, побудившей гражданина совершить земельное правонарушение, а ее попустительство (непринятие мер ответственности за самовольное занятие земли) явилось условием, способствующим безнаказанности и совершению самовольных захватов участков в данной местности.

Профилактика земельных правонарушений достигается проведением следующих мероприятий:

• 1) обеспечение информацией; ее наличие позволяет разработать эффективные мероприятия по предотвращению и устранению земельных правонарушений. Государственный кадастр недвижимости и мониторинг земель дают информацию, необходимую для разработки республиканских и региональных программ по охране земель, позволяют определять границы, запрещающие изъятие земель сельхозназначения для несельскохозяйственных нужд, предотвращают нарушения приоритета сельскохозяйственных угодий; информация о состоянии деградированных земель позволяет принять меры по их консервации в порядке, предусмотренном Правительством РФ, сохранить и восстановить эти угодья;
• 2) применение правовых норм и реализация мероприятий, носящих упреждающий нарушения характер. Например:
  • — запрещение финансирования проектно-изыскательских работ до принятия органом местного самоуправления (местной администрации) решения о предварительном согласовании места размещения объекта позволяет устранить причины и условия неправильного размещения строительства и гарантировать соблюдение законности в земельных отношениях;
  • — экологический надзор упреждает выращивание овощей и корнеплодов с повышенным содержанием нитратов;
  • — освобождение от платы за земельные участки, предоставляемые для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, упреждает оставление этих участков без использования по причине недостаточности средств у землепользователя;
• 3) стимулирование мероприятий, устраняющих нарушения. Например, выделением бюджетных средств для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эту землю, пользователи стимулируются к выполнению трудоемких и невыгодных работ;
• 4) применение принципа гласности при рассмотрении дел о предоставлении и изъятии земельных участков. Так, обязанность местной администрации информировать население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выяснять мнение граждан через формы непосредственной демократии предотвращает возможные злоупотребления в земельных отношениях;
• 5) проведение единообразной системы профилактической работы. Например, структура и содержание мониторинга земель и государственного кадастра недвижимости, а также порядок их осуществления и ведения определяются Правительством РФ, что обеспечивает единообразные методы получения информации; гарантирует получение точной информации о землях, а значит, и разработку правильных мероприятий по профилактике земельных правонарушений;
• 6) выявление причин и условий земельных правонарушений как обязательного элемента при рассмотрении дела о наказаниях. Так, при рассмотрении дела об административном проступке орган (должностное лицо) при установлении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, вносит в соответствующие органы и должностным лицам предложения о принятии мер по устранению этих причин и условий; суд, обнаружив в деле о привлечении виновных к материальной ответственности существенные недостатки в деятельности организаций или должностных лиц, выносит и направляет им частное определение (ст. 226 ГПК РФ); аналогичные частные определения могут выноситься и в ходе рассмотрения уголовных дел, а также следователем в ходе предварительного следствия;
• 7) своевременное и добровольное устранение земельных нарушений, допущенных лицами, использующими землю. Скажем, виновному в порче земель выгоднее самому возместить сумму причиненного правонарушением ущерба, поскольку при обращении в суд ему придется платить значительную сумму пошлины дополнительно к возмещаемому ущербу и возмещать судебные издержки (ст. 101,102, 106 ГПК РФ).

Эффективная реализация процессуального института земельно-правовой ответственности заключается в одновременном совершении двух действий: применении ответственности и проведении профилактической работы по предотвращению земельных правонарушений.

Оба эти вида работ взаимосвязаны. Невозможно только наказаниями обеспечить законность в земельных отношениях, а одни лишь профилактические меры не смогут ее укрепить.