Институт правопродолжательства в международном праве

Континуитет государства — это непрерывность его существования как субъекта международного права даже в случае временного его исчезновения как социального организма (например, в результате временной оккупации — Польша в 1939—1945 гг.). Правопродолжательство (континуитет) также представляет собой специфическую разновидность правопреемства, если при разделении государства юридически, практически и политически возможно признание только одного из всех новых государств в качестве правопреемника прежнего государства. Проблему такого правопреемства породил распад СССР в 1991 г.

• 4 декабря 1991 г. в Москве между 11 республиками СССР (не участвовали Грузия, Латвия, Литва, Эстония) был подписан Договор о правопреемстве в отношении внешнего долга и активов Союза ССР. Договор является первым международным правовым актом, начавшим юридическое оформление распада СССР. В соответствии с данным Договором моментом правопреемства называлось 1 декабря 1991 г., все Стороны Договора именовались государствами — правопреемниками СССР, а СССР — государством-предшественником (ст. 2, 6). Стороны приняли на себя обязательство участвовать в погашении государственного внешнего долга СССР при условии получения права собственности на причитающуюся долю активов СССР. Доля каждой из Сторон по долгам и активам на момент правопреемства определялась на основании согласованного единого агрегированного показателя (наибольшая доля — РСФСР — 61,34%, наименьшая — Эстонская ССР — 0,62%). Распределение внешнего государственного долга и активов СССР, предусмотренное Договором от 4 декабря 1991 г., впоследствии было подтверждено Соглашением от 13 марта 1992 г.
• 8 декабря 1991 г. в Минске Россия, Украина и Беларусь подписали Соглашение о создании Содружества Независимых Государств, в котором три республики «как государства — учредители Союза ССР, подписавшие Союзный Договор 1922 года» констатировали, что СССР как субъект международного права прекращает свое существование. Минское соглашение 1991 г. закрепило, что все новые независимые государства — участники СНГ гарантируют выполнение международных обязательств бывшего СССР. В соответствии с Венской конвенцией 1978 г. все бывшие союзные республики самостоятельно решали вопрос своего участия в договорах бывшего СССР. 21−30 декабря 1991 г. в Алма-Ате были подписаны Протокол к этому Соглашению и Декларация, в соответствии с которыми в состав СНГ вошли 11 новых независимых государств (позднее к ним присоединилась Грузия, а Прибалтийские республики от участия в постсоветских интеграционных процессах отказались).

Государственная собственность на территории бывшего СССР была поделена следующим образом: недвижимое имущество перешло в распоряжение государств, на чьей территории оно находилось, статус движимого имущества определялся на основе двусторонних соглашений. Государственные архивы, относящиеся к истории Российской империи и СССР, перешли в собственность России; архивные документы, относящиеся непосредственно к истории соответствующих государств, — в распоряжение правительств этих государств. Государственные границы были установлены в соответствии в существовавшими в СССР границами союзных республик.

Официально позиция стран — участниц Соглашения о создании СНГ по вопросу особой роли России впервые была сформулирована в Алма-Атинской декларации: «Государства — участники Содружества… учитывая, что первоначальными членами ООН являлись Республика Беларусь, СССР и Украина, выражая удовлетворение тем, что Беларусь и Украина продолжают участвовать в ООН в качестве суверенных независимых государств… решили: 1. Государства Содружества поддерживают Россию в том, чтобы она продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в СБ ООН, и других международных организациях. 2. Республика Беларусь, РСФСР, Украина окажут другим государствам Содружества поддержку в решении вопросов их полноправного членства в ООН и других международных организациях». Таким образом, бывшие союзные республики признали Россию государством, продолжающим членство СССР в ООН, а взамен получили содействие в признании их в качестве полноправных субъектов международного права.

Официальное прекращение существования СССР вызвало волну официальных признаний России и других советских республик со стороны всех основных мировых государств. Именно в этот момент в международную практику вошла формулировка «Россия — государство — продолжатель СССР». В рамках созданной в 1945 г. системы мироустройства Советский Союз был одним из фундаментальных участников, и его устранение могло бы разрушить всю мировую конструкцию. Статус СССР как одного из постоянных членов СБ ООН объективно могло унаследовать только одно государство. В противном случае вся система ООН (и, прежде всего, институт постоянных членов СБ ООН с их правом вето) подлежала бы немедленной ревизии. Этого мировое сообщество (в первую очередь — США, Западная Европа и Китай) допустить не могло. Формулировка «Россия — государство — продолжатель СССР» была выдвинута миром с целью самосохранения, с целью минимизировать международные последствия распада сверхдержавы, сохранить основополагающие международные договоры, исключить возможность возникновения вооруженных конфликтов.

• 23 декабря 1991 г. последовало Заявление государств — членов Европейского Сообщества, что международные права и обязательства бывшего СССР будут продолжать осуществляться Россией. В Заявлении выражалась готовность государств — членов ЕС признать другие республики СНГ, как только Европа получит от этих республик гарантии выполнения их международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений СССР, включая ратификацию Договора об обычных вооруженных силах в Европе, и гарантии обеспечения контроля за ядерным оружием и его нераспространением. Аналогичные заявления последовали от США, Японии, Китая.
• 24 декабря 1991 г. Генеральному секретарю ООН было направлено официальное Послание Президента РФ, в котором сообщалось о продолжении членства СССР в ООН Российской Федерацией. Генеральный секретарь ООН направил текст послания всем членам ООП и предложил считать, что это обращение носит уведомительный характер и не требует формального одобрения со стороны ООН. О согласии с таким подходом сообщили все постоянные члены СБ ООН и другие ведущие страны. С 24 декабря 1991 г. Российская Федерация продолжила членство СССР в ООН, включая членство в СБ ООН.
• 13 января 1992 г. появилось официальное письмо МИД России «О выполнении Российской Федерацией обязательств по заключенным СССР международным договорам», в котором сообщалось, что Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных СССР, и является Стороной всех действующих международных договоров вместо СССР. В 1992—1993 гг. последовала серия нотификаций МИД России, ООН, других международных организаций и правительств иностранных государств о том, что посольства и консульства бывшего СССР следует рассматривать как принадлежащие Правительству РФ.

Международное сообщество было заинтересовано в том, чтобы юридическое прекращение СССР не повлекло за собой распада всего комплекса взаимоотношений этого государства с окружающим миром. Оно было заинтересовано в поддержании определенного уровня стабильности, в предотвращении расползания ядерного оружия и военных технологий. Международному сообществу нужен был один субъект, который выступил бы гарантом, обеспечивающим процесс правопреемства, в особенности процесс правопреемства в отношении международных договоров СССР.

Чрезвычайно крупной составляющей «продолжательства» была совокупность международных соглашений, касающихся вопросов ядерной безопасности. Эти вопросы в наибольшей степени тревожили Западную Европу, США и весь мир. Ядерное оружие бывшего СССР было расположено на территории четырех постсоветских государств — России, Украины, Беларуси и Казахстана. Западная Европа и США сделали все возможное, чтобы как можно быстрее перевести весь ядерный потенциал бывшего Союза «в одни руки» — в руки России, т. е. не допустить расширения «ядерного клуба» и географического расползания ядерного оружия. 23 мая 1992 г. США, Россия, Украина, Казахстан и Беларусь подписали «Лиссабонский протокол» (Протокол к Договору между СССР и США об ограничении стратегических наступательных вооружений от.

31 июля 1991 г.). В Протоколе утверждался статус России как единственной ядерной державы — правопродолжателя СССР в области обладания ядерным оружием. Все ядерное оружие и ядерные технологии, находившиеся на территории Казахстана, Украины и Беларуси, должны были быть переданы России. Казахстан, Украина и Беларусь присоединились к Договору о нераспространении ядерного оружия 1968 г. в качестве безъядерных государств.

Таким образом, с 21 декабря 1991 г. по 23 мая 1992 г. мировое сообщество признало статус России как государства — правопродолжателя СССР, четко определив формально юридические рамки этого правопродолжательства четырьмя позициями (ядерный потенциал, членство в СБ ООН, собственность за рубежом, внешний долг СССР). В 1992 г. Правительство РФ сделало заявление о признании долгов царской России и СССР и подтвердило обязательства России по уплате этих долгов (к 2010 г. эти долги полностью погашены).

В течение 1992−1994 гг. между Россией и другими независимыми государствами на территории бывшего СССР были достигнуты взаимные договоренности об обмене их доли в долгах бывшего СССР на долю их активов. Эти договоренности получили название «нулевой вариант», в соответствии с которым Россия унаследовала весь внешний долг бывшего СССР и одновременно — все его зарубежные активы. На данный момент все постсоветские государства выполнили свои обязательства по данным договоренностям (последней — Грузия в 2002 г.). Только Украина не признала Россию правопреемницей всех долгов и активов СССР. В 1991 г. Украина подписала Договор о правопреемстве, взяв на себя обязательство погасить 16,37% союзного долга и претендуя на такой же объем собственности. В декабре 1994 г. украинское правительство подписало с Россией соглашение о «нулевом варианте», но Верховная Рада Украины до сих пор не ратифицировала этот документ. Ввиду этого в некоторых странах Россия по сей день так и не смогла оформить право собственности на имущество бывшего СССР.

Правопродолжательство (континуитет) России обусловлен объективными факторами:

• — неделимость статуса великой державы, ее международно-правовой ответственности как постоянного члена СБ ООН. С согласия других правопреемников СССР Россия продолжила свое членство в ООН, в том числе и как постоянный член СБ ООН. Все остальные бывшие союзные республики (кроме Беларуси и Украины) вступали в ООН и другие международные организации на общих основаниях как новые субъекты международного права;
• — неделимость статуса ядерной державы (принцип нераспространения ядерного оружия);
• — неприменимость норм о правопреемстве к определенной категории договоров (Венская конвенция 1978 г.). Международные договоры СССР, участие в которых неделимо, — это, прежде всего, мирные договоры, договоры об ограничении ядерных вооружений и т. п. Россия является единственным правопреемником СССР относительно участия в подобных соглашениях.

При распаде бывшей СФРЮ отсутствовали объективные основания для правопродолжательства, поэтому и не возникла ситуации континуитета. В 1992 г. депутаты Союзного парламента от Сербии и Черногории приняли Конституцию Союзной Республики Югославия и провозгласили это государство единственным правопреемником бывшей СФРЮ. Мюнхенское совещание семи ведущих промышленно развитых стран мира не признало Союзную Республику Югославия в качестве правопреемника СФРЮ. СБ ООН и ГА ООН заявили, что Союзная Республика Югославия нс может автоматически продолжать свое членство в ООН и должна подать заявление о вступлении на общих основаниях. То же самое было заявлено и относительно всех других балканских государств (Хорватия, Македония, Словения, Босния и Герцеговина).