Планирование и программирование борьбы с преступностью и ее предупреждения

Анализ тенденций и закономерностей реальной и учтенной преступности, ее причин и условий; изучение личности преступников и различных форм их криминального и девиантного поведения; прогнозирование возможного развития преступности в обозримом будущем; изучение социальных последствий преступности, ее жертв и их поведения, интегрированной цены преступности, а также роли и результатов социально-правового контроля преступности дают достаточно оснований для адекватного планирования борьбы с преступностью, ее возможного предупреждения и противодействия ей.

Планирование экономического и социального развития в СССР было основным методом осуществления хозяйственно-организаторской функции социалистического государства и экономической политики компартии. Оно охватывало разработку планов, организацию их осуществления и контроль за выполнением плановых мероприятий. В. В. Маяковский писал: «планов наших люблю громадье…» К сожалению, плановая экономика оказалась малоэффективной. А вот в борьбе с преступностью, где реалистические планы могли дать определенную пользу, криминологического планирования практически не было. Существовало лишь криминалистическое планирование по конкретным уголовным делам, но это было ограниченным и частным действом.

Успешно планировалась организация политических репрессий, как в центре, так и на местах. Планы активно перевыполнялись. С мест поступали просьбы о дополнительных репрессиях, что мы подробно обсудим в томе 2 Курса в главе 15 «Политическая преступность». Но это не имело отношения к криминологии, да и сама-то криминология была под «арестом». Конечно, частное планирование в органах правоохраны при работе по отдельным уголовным делам было всегда, но оно не распространялось на противодействие преступности в целом, не рассматривалось как государственная задача.

В довоенное и послевоенное время до середины 1960;х годов прошлого столетия, когда стали возрождаться социология, юридическая статистика и криминология, особенно во время перестройки в конце 80-х годов прошлого века, стали появляться идеи криминологического планирования. Одним из первых эту проблему обозначил В. Н. Кудрявцев в работе «Причинность в криминологии»^[1]. Он писал: «Преступность — стихийный процесс, но борьба с ней может и должна быть плановой и организованной»^[2]. Вскоре вышла монография «Теоретические основы предупреждения преступности», где в главе «Планирование деятельности по предупреждению преступности» рассматриваемые вопросы были исследованы несколько полнее. В. К. Звирбуль, который разрабатывал эту главу, рассматривает криминологическое планирование как составную часть социального планирования. И это правильно. Планировать предупреждение преступности вне связи с социальным и экономическим развитием бесполезно. Он выделял два основных этапа планирования предупреждения преступности: 1) аналитико-прогностический, который, по его мнению, должен завершаться формулированием задач, которые необходимо решить в плановый срок; 2) программный, связанный с разработкой программы — директивы по выполнению поставленных задач, куда включал и само выполнение этих задач. Особое внимание В. К. Звирбуль уделял видам криминологического прогнозирования в зависимости от целей, субъектов планирования и сроков выполнения планов^[3]. В эти годы вышли также работы: Г. А. Аванесова, Г. М. Миньковского, В. В. Орехова, А. Б. Сахарова, В. В. Лунеева, А. Ф. Токарева и других авторов^[4]. Исследование криминологического планирования авторы, как правило, объединяли с анализом управления борьбой с преступностью, прогнозированием преступлений или их предупреждением.

К планированию борьбы с преступностью стали склоняться и практические органы системы уголовной юстиции. Конечно, успехов в этом деле было мало, но активно велась бумажная работа. Она в нашей стране всегда опережала фактический труд, а нередко и подменяла его. Однако все разрабатываемые и принимаемые меры по предупреждению преступности в СССР оценивать как порочную установку КПСС на ее искоренение было бы неправильно. Хотя эта невыполнимая задача существенно искажала и планирование, и саму борьбу с преступностью. Курс на «искоренение» принес много вреда, он активно формировал статистическое мошенничество в системе уголовной юстиции в целом. Он был научно не обоснованным, политизированным, а кроме того, наивным, ложным и вредным. Н. С. Хрущев много на себя взял, пообещав пожать руку последнему преступнику. Не получилось. Тем не менее прогнозирование и планирование борьбы с преступностью в той или иной мере активизировало плановую профилактическую деятельность. Партийные, государственные, правоохранительные органы и общественные организации, находясь нередко на прагматических позициях, проводили определенную работу по практическому предотвращению преступлений на производстве, в школе, семье, на улице^[5].

В 1990;е годы в СССР вплотную подошли к разработке не только планов, но и конкретных государственных программ борьбы с преступностью, модельное содержание которых было теоретически обосновано моим коллегой по Институту государства и права АН СССР (позже — РАН) С. В. Бородиным^[6]. А работниками Всесоюзного института по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности в те годы проводились экспериментальные исследования по планированию борьбы с преступностью во Львове (ныне Украина), Новомосковске и других городах. Были разработаны рекомендации по планированию профилактики правонарушений в условиях города, района и предприятия. Активное участие в этом принимал ВНИИ МВД.

В секторе уголовного права и криминологии ИГП РАН в начале нового столетия по заданию властей С. В. Бородиным, В. В. Лунеевым и А. М. Яковлевым была разработана «Концепция государственной системы социальной профилактики», в которой рассматривались проблемы планирования противодействия преступности (концепция не была реализована). Предпринималось множество иных попыток разработки теоретико-прикладных моделей программ борьбы с преступностью на территориях субъектов РФ (в Москве, Московской, Владимирской, Тверской, Иркутской, Свердловской, Нижегородской, и других областях, а также Республике Саха (Якутия), городах Дзержинске, Магнитогорске и Казахстане). Некоторые из них претворялись в жизнь, однако многие так и оставались на бумаге. В некоторых регионах отдельно разрабатывалась проблема планирования борьбы с преступностью для территориальных органов внутренних дел. И эта работа не прошла даром. Она была реализована в региональных, городских, районных планах, а также в первой Федеральной программе РФ по усилению борьбы с преступностью на 1994−1995 годы и в Федеральных целевых программах по усилению борьбы с преступностью на 1996−1997 годы, 1999−2000 годы. Другой вопрос — как практически реализовывались, финансировались и выполнялись эти программы. Вследствие бюрократизма, формализма и из-за отсутствия финансирования планируемых мероприятий программная деятельность развалилась. С 2001 г. разработка таких федеральных программ не ведется. Хотя в 2000—2001 гг. был разработан проект программы на 2002−2005 гг., но программа так и не была принята^[7]. Однако плановая профилактическая работа на местах в той или иной мере продолжалась до 1990;х годов, до развала СССР. После этого в государственном, организованном порядке она не возобновлялась. Эта важная задача ныне сведена к региональным частным плановым мероприятиям — в рамках отдельных уголовных дел или их групп, районов и городов^[8]. Ниже для ознакомления приводится последняя Федеральная программа, в подготовке которой участвовал автор.

Постановление Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 270 «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999−2000 годы» (в ред. от 30 декабря 2000 г.)

В целях усиления борьбы с преступностью Правительство Российской Федерации постановляет:

• 1. Утвердить прилагаемую Федеральную целевую программу по усилению борьбы с преступностью на 1999−2000 годы (далее именуется — Программа).
• 2. Утвердить Министерство внутренних дел Российской Федерации государственном заказчиком — координатором Программы, Федеральную службу безопасности Российской Федерации, Федеральную службу налоговой полиции Российской Федерации, Федеральную пограничную службу Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Министерство юстиции Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по атомной энергии, Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федерации и Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации — государственными заказчиками Программы.
• 3. Министерству экономики Российской Федерации ежегодно, начиная с 1999 года, предусматривать включение Программы в перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета.
• 4. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах средств соответствующих бюджетов разработать и принять комплексные региональные программы по усилению борьбы с преступностью на 1999−2000 годы.
• 5. Установить, что в ходе реализации Программы отдельные ее мероприятия могут уточняться, а объемы финансирования мероприятий корректироваться с учетом утвержденных расходов федерального бюджета.

Далее излагается сама Программа. В паспорте Федеральной целевой программы по усилению борьбы с преступностью на 1999−2000 гг. перечислены государственные заказчики, а также основные разработчики и исполнители программы (24 министерства, комитеты, службы и другие учреждения, имеющие отношение к предупреждению преступлений). В этом перечне значатся практически все правительственные структуры, что свидетельствует о комплексном подходе. Кроме того, указаны цели и задачи Программы, важнейшие целевые показатели; сроки и этапы реализации Программы; объемы и источники финансирования Программы (на 1999−2000 гг. было выделено 3358,1 млн руб. с распределением по годам); ожидаемые конечные результаты реализации Программы; система организации контроля за исполнением Программы.

В разделе 1 изложены содержание проблемы и основные пути ее решения программными методами. Раздел 2 содержит основные цели и задачи, сроки и этапы реализации Программы. В разделе 3 приведена система программных мероприятий (3.1 — преодоление криминализации экономики, защита всех форм собственности, борьба с коррупцией; 3.2 — противодействие организованной преступности; 3.3 — меры борьбы с терроризмом; 3.4 — повышение эффективности раскрытия и расследования тяжких преступлений; 3.5 — обеспечение общественного порядка, профилактика и предотвращение правонарушений; 3.6 — реформирование уголовно-исполнительной системы; 3.7 — реформирование правоохранительной системы, развитие международного сотрудничества в борьбе с преступностью; 3.8 — совершенствование правовой базы правоохранительной деятельности в сфере борьбы с преступностью). В разделе 4 показано ресурсное обеспечение Программы. Раздел 5 содержит сведения об организации управления Программой, контроле за ходом ее реализации и механизм реализации Программы. В разделе 6 изложены ожидаемые результаты реализации Программы. В разделе 7 приведены основные программные мероприятия.

Эта программа была последней. Она была достаточно обоснованной и даже экономически (на бумаге) обеспеченной, однако не была выполнена в силу многих причин. В последующие годы разрабатывалась Программа до 2005 г., но не была утверждена Председателем Правительства М. Касьяновым. Подобные федеральные программы не принимались до настоящего времени.

Можно предположить, что в ближайшие годы эта работа возобновится не только в регионах, но и в масштабах всей страны. Жизнь заставит. Ибо без планового противодействия растущей преступности будет трудно решать не только криминологические и правовые вопросы, но и экономические и социальные и даже политические.

В 2008 г., впервые на современном этапе развития нашей страны, был принят Федеральный бюджет на 2009 г. и на плановый период 2010—2011 гг. В приложениях к нему приведено распределение бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг. Из 110 федеральных программ и подпрограмм лишь пять имеют отношение к проблеме противодействия преступности^[9].

В противодействии преступности планированию должно отводиться особое место. И надо полагать, что со временем в практику системы уголовной юстиции будут последовательно внедряться системное изучение причин преступности и отдельных видов преступлений, прогнозирование возможных тенденций криминальных явлений и неправомерного поведения отдельных групп лиц. А на этой основе будет восстанавливаться и планирование противодействия преступности и всей управленческой работы по борьбе с криминальными явлениями в нашей стране.

В свое время автор к общим предпосылкам криминологического планирования предлагал относить:

• 1) постоянное изучение общих и специфических закономерностей преступности и преступного поведения;
• 2) получение объективно возможных вариантов криминологических прогнозов;
• 3) оценку имеющихся сил и средств, которые могут быть использованы для «разрушения» прогностических выводов;
• 4) определение оптимальных путей борьбы с преступными проявлениями.

С тех пор прошло более 20 лет, но разработанные в прошлые годы основы криминологического планирования не изменились. Исходя из сказанного, можно предложить соответствующее определение.

Под криминологическим планированием следует понимать системное и научно обоснованное изучение преступности, ее конкретных причин и условий, общей характеристики возможных субъектов преступной деятельности; вероятностное прогнозирование криминологической обстановки в стране (регионе, городе, районе); объективный расчет сил и средств правоохранительной системы или отдельных ее учреждений; разработку адекватных мер и решений реалистических задач по предупреждению и пресечению возможных криминальных отклонений и претворение этих задач в правоохранительной и профилактической деятельности.

Вместе с тем существуют и иные определения криминологического планирования. Г. А. Аванесов считает, что «планирование есть часть механизма управления. Это одна из форм управленческого решения. В управлении планирование выполняет несколько ролей. Оно выступает и как элемент, и как принцип, и как функция, и как метод управления»^[10]. Он отстаивал системный и комплексный походы к планированию, предлагал комплексную целевую программу организации профилактической деятельности. Специалисты института прокуратуры полагают, что «под криминологическим планированием следует понимать научно обоснованное определение ситуации с преступностью, целей в системе ее предупреждения, мер и конкретных заданий, направленных на предупреждение преступлений и иных правонарушений»^[11]. Авторы также склонялись к комплексным планам, разработке различных видов криминологического планирования, структуры планов, перечню субъектов планирования и мер по обеспечению выполнения планов.

Планирование борьбы с преступностью и ее предупреждения является обязанностью законодательных и исполнительных органов власти. Именно они должны разрабатывать мероприятия, направленные на выявление, пресечение и предупреждение криминальных явлений в тесной связи с иными проектами социального развития. Криминологическое планирование должно быть органической частью социально-экономического планирования. Из предыдущих глав мы знаем, что преступность — явление многофакторное как по причинности, так и по последствиям. Поэтому планирование должно быть научно обоснованным. В криминологической литературе отмечается, что рассматриваемое планирование имеет многие недостатки:

• 1) недооценка криминологических проблем при разработке социально-экономических планов;
• 2) отсутствие взаимосвязи в ведомственных, межведомственных и федеральных планах;
• 3) слабый контроль выполнения криминологических планов;
• 4) разработка криминологических разделов планов без предварительных исследований, на основе предложений ведомств, порой не имеющих под собой никакой научной основы или выработанных исходя лишь из собственных потребностей, которые мало отражают криминологические задачи;
• 5) отсутствие нормативного акта, регламентирующего процедуру разработки, согласования и контроля криминологических мероприятий; нерешенность вопроса о субъектах системного планирования.

В приведенной Программе были названы все необходимые субъекты. Но это было разовым мероприятием, к тому же нереализованным. Необходимо выделить субъекты, в центре и на местах, которые имели бы постоянную обязанность по исследованию криминологической обстановки, ее отслеживанию, разработке прогнозов и планов и по контролю их выполнения. Данная криминологическая проблема для нашей страны и ее регионов остается не до конца решенной. Хотя, в принципе, очевидно, что такими субъектами могут быть МВД России, ФСБ России, Генпрокуратура и другие ведомства в центре и их подразделения на местах.

С системным и централизованным криминологическим планированием не лучше обстоит дело и в других странах. В упомянутой работе Дж. Грэхэма и Т. Беннета о стратегиях предупреждения преступности в Европе и Северной Америке есть целая глава «Планирование, осуществление и оценка мер по предупреждению преступности». Авторы признают важность процесса разработки и внедрения программ по предупреждению преступности, о чем написано в главе «Руководство процессом планирования и предупреждения преступности». Более того, они приводят многие руководства других авторов разных стран, все эти программы строятся по известной схеме: первый этап — сбор данных, второй — анализ преступности, третий — определение стратегий предупреждения преступности, четвертый — осуществление стратегий, пятый — оценка степени эффективности стратегий^[12].

Общей особенностью предлагаемых программ является то, что все они рассчитаны на местные, региональные условия. Например, проект Кикхолта из Англии направлен на сокращение квартирных краж в жилом районе местного самоуправления с высоким уровнем риска^[13]. Кроме того, вспоминается рассказ Матти Йотсена (бывшего директора HEUNI). Он привел следующий пример плановой профилактической работы. На основании данных полиции выяснилось, что в определенном месте совершается больше всего насильственных преступлений. Исследования показали, что большинство преступлений совершается в 23−24 часа, когда закрываются питейные заведения, а автобус проходит в этом месте позже. И оказалось, что после закрытия питейных заведений и до прибытия автобуса и происходит большинство драк. Было рекомендовано свести эти события по времени вместе — и драки уменьшились.

Таким образом, все эти случаи успешного планирования и профилактики носят частый, местный характер. Аналогичный опыт мы можем почерпнуть и из американских источников^[14]. В Японии борьба с преступностью ведется более организованно и последовательно, но там тоже преобладают местные и частные методы планирования и противодействия преступности^[15]. Ориентация на местные или отдельные проблемы свойственна многим странам^[16].

Подобные подходы более эффективны, хотя и ограничены видом деяний, местом их совершения, конкретным предприятием, определенной категорией правонарушителей и т. д. В нашей стране эти методы тоже практикуются, и нередко с помощью них достигаются положительные результаты. Однако следует все же рекомендовать планирование противодействия преступности и ее профилактику в общегосударственном и региональном масштабах в сочетании с местными и частными планами и стратегиями.

?. М. Бабаев и М. С. Крутер в книге, к которой автор настоящего Курса написал предисловие, даже полагают, что субъектами предупреждения преступности молодежи являются федеральные органы законодательной власти, федеральные органы исполнительной власти, межведомственные комиссии, суды, органы прокуратуры, органы юстиции (в пределах своей компетенции), органы внутренних дел, ФСБ, учреждения исполняющие наказание, пограничная служба, таможенная служба, органы местного управления, учреждения здравоохранения, образования, социальной защиты, общественные и религиозные объединения, учреждения и предприятия в рамках своей компетенции и уставных задач. И среди их функций ?. М. Бабаев и М. С. Крутер выделяют функцию планирования профилактических программ и мероприятий^[17]. Видимо, только при таком подходе к анализу и планированию противодействия преступности можно добиться устойчивых и положительных результатов.

• [1] Кудрявцев В. Н. Причинность в криминологии. М., 1968. С. 170−174. См. параграф «Криминология и планирование борьбы с преступностью» .
• [2] Кудрявцев В. Н. Избранные труды по социальным наукам. Т. 2. М., 2002. С. 149.
• [3] Теоретические основы предупреждения преступности. М., 1977. С. 226- 238.
• [4] Аванесов Г. А. Теория и методология криминологического прогнозирования. М., 1972; Его же. Криминология. Прогностика. Управление. Горький, 1975. С. 348; Звирбуль В. К. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности. М., 1971; Его же. Криминологические прогнозы и планы, часть системы управления процессами, направленными на предупреждение преступности в развитом социалистическом обществе // Вопросы советской криминологии: мат. науч. конф. Ч. 1. М., 1976. С. 19; Орехов В. В. Социальное планирование и вопросы борьбы с преступностью. Л.: ЛГУ, 1972; Сахаров А. Б. Социальное планирование и предупреждение преступности // Соц. законность. 1978. № 10; Лунеев В. В. Криминологическое прогнозирование и планирование борьбы с правонарушениями в войсках. М., 1979; Вицин С. Е. Системный подход и преступность. М., 1980; Миньковский Г. М., Петров В. А., Ревин В. П. Реализация программно-целевого подхода к планированию мер борьбы с преступностью в городе и области. М., 1989; Токарев А. Ф. Криминологическое прогнозирование и планирование предупреждения преступлений. М., 1990 и др. В журнале «Российский следователь» (2005. № 6) опубликован относительно большой, хотя и неполный список работ о планировании борьбы с преступностью.
• [5] Теоретические основы предупреждения преступности. М., 1977. С. 226−238; Курс советской криминологии. Предупреждение преступности. М., 1986.
• [6] Бородин С. В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1990.
• [7] Для разработки проектов программ по запросам Министерства внутренних дел РФ — оно было ответственным — приходили многочисленные предложения от Генеральной прокуратуры РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы налоговой полиции РФ, Государственного таможенного комитета РФ и других правоохранительных органов и заинтересованных ведомств (в том числе и от Российской академии наук) по усилению борьбы с преступностью. Предлагаемые мероприятия формировались в некий структурный проект, который потом обсуждался и дорабатывался рабочими группами, состоящими из представителей тех же структур и отдельных ученых. Число предлагаемых мероприятий (проведение совещаний, конференций, расширение штатов, приобретение оргтехники, издание брошюр и т. д.) доходило до 500. Большинство из них не имели прямого отношения к борьбе с преступностью, но были значимы для ведомств и делали проект программы «толстым». В графе «Источник финансирования мероприятий», как правило, была стандартная формулировка «за счет внутренних средств». В Программе на 1999−2000 гг., например, предусматривалась организация при заместителе Председателя Правительства РФ и министре внутренних дел (Куликов А. С.) аналитической и пропагандистской службы с огромным штатом, на что из федерального бюджета выделялось около 5 млрд руб., тогда как более 90% всех мероприятий не имели целевого финансирования. Автор, будучи членом рабочей группы, был возмущен таким поведением властей, что, в свою очередь, вызвало негодование начальства. И это при огромном штате самого МВД России: в те годы его численность превышала численность МВД СССР и РСФСР вместе взятых.
• [8] Например, активная работа осуществляется ГИБДД в соответствии с постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 100 «О Федеральной целевой программе „Повышение безопасности дорожного движения на 2006−2012 годы“». Предметно ведется научная разработка данной проблематики, разрабатываются справочники, важные предложения, которые внедряются в практику (даже пытаются посчитать финансовый ущерб от пробок на дорогах). В Европе, полагают, он составляет 9 млрд евро в год // madi.ru/shravochnik/indexogl.html.
• [9] Были запланированы следующие федеральные целевые программы: «Развитие уголовно-исполнительной системы на 2007−2016 годы»; «Развитие судебной системы России на 2007−2011 годы»; «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005−2009 годы»; «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах»; «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года»; «Мероприятия по обеспечению жильем прокуроров, следователей органов прокуратуры». Все эти программы в основе своей направлены на укрепление системы уголовной юстиции и ни одной программы — на прямое противодействие преступности и ее предупреждение (кроме борьбы с наркотиками). Преступностью государство не озабочено. Оно не озабочено даже эффективностью деятельности следственной, прокурорской и судебной системы, на поддержку которых выделяются существенные бюджетные средства // Российская газета. 2008.18- 19 дек.
• [10] Аванесов Г. А. Криминология. М., 1984. С. 480.
• [11] Курс советской криминологии. Предупреждение преступности. М., 1986. С. 111.
• [12] Ekblom Р. Getting the Best out of Crime Analysis. Crime Prevention Unit Paper. No. 10. London: Home Office Crime Prevention Unit, 1988.
• [13] Graham J., Bennett T. Crime Prevention Strategies in Europe and North America / HEUNI. Helsinki, 1995. P. 80.
• [14] Криминология: пер. с англ. / под ред. Дж. Ф. Шел и. 3-є изд., междунар. М., 2003. С. 601−696.
• [15] Уэда К. Преступность и криминология в современной Японии: пер. с япон. М., 1989. С. 145−175.
• [16] Иншаков С. М. Зарубежная криминология. М., 1997. С. 197−223.
• [17] Бабаев Μ. М., Крутер М. С. Молодежная преступность. М.: Юрист, 2006. С. 328.