Германия: создание единого современного немецкого государства

Политико-правовая история Германии XX вв. характеризуется радикальными и стремительными изменениями как в форме правления и политическом режиме, так и правовой системе. В XX в. Германия была источником двух мировых войн, которые она проиграла. Современная Германия — одна из развитых экономик мира с социальным государством и парламентскими традициями, высоким уровнем и качеством жизни. История государственных и правовых учреждений Германии XX в. делится на четыре периода:

• 1) Веймарская республика (1919−1933 гг.);
• 2) фашистская диктатура (1933−1945 гг.);
• 3) две «вторые республики» — ФРГ и ГДР (1949−1990 гг.);
• 4) Объединенное немецкое государство (с 1990 г.).

Веймарская республика и Веймарская конституция

В начале XX в. Германская империя представляла собой динамично развивавшуюся промышленную и военную державу. Бурное развитие капитализма, форсированная индустриализация в Германии причудливо сочетались с сохранением полуфеодального землевладения в деревне, засильем в госаппарате помещиков и военщины. Формирующееся индустриальное общество в Германии, развивавшееся в остром противостоянии буржуазии и пролетариата, соседствовало с архаичным деревенским укладом жизни крестьянства, составлявшего 30% населения и подвергавшегося кабальным формам эксплуатации со стороны помещиков. Классовое противоборство буржуазии и рабочего класса, крестьянства и юнкерства дополнялось противостоянием широких слоев населения (мелкой буржуазии, интеллигенции, торговцев, ремесленников) с германской военщиной, игравшей важную роль в определении государственной политики. Существенным препятствием на пути превращения Германии в экономического гиганта, а заодно и снятия внутреннего социального напряжения и ликвидации отставания от более развитых стран Европы было отсутствие колоний, источников сырья и рынков сбыта. Опоздав к разделу колоний, Германия стремилась к переделу мира и требовала от Англии и Франции «места под солнцем», что и послужило причиной Первой мировой войны (1914−1918). Однако Германия потерпела в ней поражение. Голод, разруха, инфляция, вызванные военным поражением, были усилены влиянием Октябрьской революции 1917 г. в России. Война обострила все противоречия в германском обществе, ускорила созревание революционной ситуации. Страна была на пороге буржуазнодемократической революции.

Революция началась восстанием военных моряков в г. Киле 4 ноября 1918 г. В поддержку моряков выступили рабочие крупных городов — Гамбурга, Лейпцига, Мюнхена, Бремена. Повсеместно возникали Советы рабочих и солдатских депутатов, бравшие власть в свои руки. Наконец, 9 ноября 1918 г. революция победила в Берлине. Германия была объявлена республикой. Кайзер Вильгельм II отрекся от престола и бежал в Голландию. Германская империя пала.

Ноябрьская революция 1918 г. в Германии носила буржуазнодемократический характер. Юнкерству, буржуазии и военщине противостояли широкие народные массы, которые требовали прекращения войны, уничтожения монархии, создания демократической парламентской республики, устранения политического господства милитаристских сил юнкерства и воинствующих кругов крупной буржуазии, ликвидации полуфеодального юнкерско-помещичьего землевладения, закрепления социальных прав трудящихся (восьмичасовой рабочий день, право на организацию профсоюзов, коллективный договор) и политических свобод (слова, собраний, всеобщего избирательного права). Но восставшие по-разному представляли себе политическую форму будущего государственного устройства: сторонники социал-демократов призывали ограничиться установлением государства всеобщего благоденствия в форме парламентской республики, а приверженцы идей коммунизма требовали учреждения «свободной социалистической республики» .

Бо?льшая часть восставшего народа находилась под влиянием Социал-демократической партии Германии (СДПГ), выступавшей против революционного ниспровержения капиталистической системы, за постепенное реформирование либерального государства в социальное государство. Руководителям СДПГ неплохо жилось и при кайзере: они имели самую крупную фракцию в рейхстаге, а с недавнего времени входили в правительство.

По этой причине социал-демократы полагали, что со свержением монархии и установлением республики революция закончилась. Заняв руководящие посты в Советах рабочих и солдат по всей стране, социал-демократы решили закрепить свою политическую победу в учреждении временного правительства. По инициативе Берлинского совета депутатов 10 ноября 1918 г. на собрании представителей германских Советов в цирке Буше был создан Совет народных уполномоченных (СНУ), взявший на себя функции временного «политического кабинета». Его возглавили лидеры социал-демократов Ф. Эберт и Г. Гаазе.

Меньшая часть рабочего класса требовала ликвидации буржуазных порядков по примеру событий в Советской России. Эта часть восставшего народа находилась под влиянием Коммунистической партии Германии (КПГ), которая была создана 30 декабря 1918 г. на основе леворадикальной группы «Союз Спартака» во главе с К. Либкнехтом, Р. Люксембург, Ф. Мерингом, В. Пиком и др. КПГ призывала народ к социалистической революции и установлению социалистической республики в форме диктатуры пролетариата. Массовая демонстрация, состоявшаяся в Берлине 15 января 1919 г., переросла в восстание пролетариата. Без малейших колебаний социал-демократическое правительство приказало главнокомандующему Густаву Носке расправиться с восставшими. «Кровавая собака», как называл себя сам Носке, с помощью генералитета и офицерства старой армии, а также добровольческих отрядов, содержавшихся на средства земельных магнатов и промышленников, потопил это восстание в крови. Зверски были убиты основатели Коммунистической партии К. Либкнехт и Р. Люксембург. В начале мая 1919 г. пала Советская республика в Баварии, просуществовавшая чуть более месяца.

• 19 января 1919 г. в Германии были проведены выборы в Учредительное Национальное собрание, которое должно было разработать конституцию и определить будущее государственное устройство. Буржуазные партии (Немецкая национальная народная партия, Немецкая демократическая партия и Христианско-демократическая народная партия — Центр) получили 16 млн голосов и завоевали 54,4% мандатов. Социал-демократам (Социал-демократическая партия Германии и Независимая социал-демократическая партия Германии) было отдано 13,5 млн голосов, или 45,5% мандатов.
• 6 февраля 1919 г. в Веймаре открылось Учредительное собрание. 11 февраля 1919 г. оно избрало первым президентом Германской республики руководителя фракции социал-демократов в рейхстаге Фридриха Эберта. 13 февраля 1919 г. было сформировано коалиционное правительство, состоящее из представителей Социал-демократической партии, Немецкой демократической партии и Христианско-демократической народной партии (Центр) во главе с социал-демократом Ф. Шейдеманом. В июле 1919 г. Учредительное собрание в Веймаре 262 голосами «за» и 75 — «против» приняло Веймарскую конституцию Германии. Ее автором был видный деятель Национально-либеральной партии Гуго Прейс, профессор публичного права Берлинской торговой школы. После Ноябрьской революции Г. Прейс получил пост государственного секретаря Министерства внутренних дел. В составлении проекта конституции от правительства участвовал один из крупных социологов конца XIX — начала XX в. Макс Вебер (1864−1920).

Веймарская конституция 1919 г. Она вступила в силу 11 августа 1919 г. и была одной из самых демократичных для того времени, основана на принципах «народного единства», «народного суверенитета», «свободы», «социальной справедливости» и парламентаризма. В Конституции был зафиксирован довольно широкий перечень демократических прав и свобод граждан: свобода слова, собраний, съездов, равенство всех перед законом, прямое, тайное и равное избирательное право, ответственность правительства перед народом и т. д. Германская империя провозглашалась республикой. В ст. 1 было записано, что государственная власть исходит от народа.

По форме государственного устройства Германия оставалась федерацией, правда, очень централизованной и состоявшей из 18 земель: 15 республик и три вольных городов. Каждая земля имела свою конституцию, свой законодательный орган — ландтаг и свое собственное правительство. Тем не менее конституции земель должны были составляться с учетом имперской Конституции. Согласно ст. 17, конституции земель должны были закрепить республиканскую форму правления и всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании. Непосредственно имперской Конституцией определялся и правовой статус депутатов ландтагов (ст. 36−39). Были жестко распределены предметы ведения и полномочия федерации и земель.

В ведении имперских властей находились все действительно важные вопросы: внешняя политика, вооруженные силы, связь, финансы и налоги, транспорт, гражданство и т. д. Законодательство империи имело приоритет в области гражданского и уголовного права, здравоохранения, хотя ландтаги могли издавать в этих областях «конкурирующие» с рейхстагом нормативные акты. При этом, однако, имперское право имело преимущество перед правом земель (ст. 15). Если какая-либо область не выполняла обязанностей, возложенных на нее Конституцией или имперскими законами, то президент империи мог принудить ее к этому с помощью вооруженной силы. Споры между землями и имперскими властями надлежало рассматривать Верховному Суду.

По Веймарской конституции учреждался государственный строй в форме парламентской республики во главе с президентом.

Высшим представительным и законодательным органом Германии стал двухпалатный парламент. Формально в иерархии государственной власти он занимал доминирующее положение. Нижняя палата, Рейхстаг, избиралась по пропорциональной системе сроком на 4 года. Вся Германия была поделена на 35 избирательных округов. Партии, принимавшие участие в выборах, выступали каждая со своим списком кандидатов. Депутатские места распределялись пропорционально поданным за партию голосам избирателей. Депутат Рейхстага объявлялся представителем всей нации и не был ответствен перед своими избирателями, т. е. имел свободный мандат и голосовал по своему усмотрению. Рейхстаг законодательствовал, вотировал бюджет и налоги, имел право вносить изменения в Конституцию, принимая конституционные поправки.

Верхняя палат — Рейхсрат (имперский совет) — считалась органом представительства земель, в нее обычно входили члены правительства этих земель из расчета 1 голос на каждые 70 тыс. избирателей. Из 66 представителей земель в Рейхсрате 26 голосов принадлежало Пруссии, 10 — Баварии, семь — Саксонии, три — Бадену и т. д. Формально Рейхсрат не обладал законодательными полномочиями, но, вотируя бюджет, Рейхстаг не мог без согласия Рейхсрата повышать его расходную часть или включать новые статьи расходов. Кроме того, Рейхсрату принадлежало право отлагательного вето в отношении законов, принятых в Рейхстаге (ст. 74), которое можно было преодолеть квалифицированным большинством Нижней палаты при повторном рассмотрении. При несогласии палат решение спорного вопроса принадлежало президенту республики («империи»). Он либо присоединялся к Рейхсрату (и этим решал спор), либо поручал это решение народному референдуму (ст. 68).

Особое место в конституционном механизме парламентской республики отводилось президенту. Он был главой государства и гарантом политической стабильности в стране, поскольку не опирался на какую-либо партию. Президент избирался всем населением на семь лет и был призван противостоять «парламентскому абсолютизму». У него сосредоточивалась высшая исполнительная власть: верховное командование армией, назначение чиновников, представительство во внешних сношениях, право помилования и т. д. Он мог досрочно распускать Рейхстаг и назначать новые выборы, но не более «одного раза по одному поводу» (ст. 25). От него зависело персональное назначение главы правительства — канцлера, который должен был пользоваться поддержкой Рейхстага (ст. 54), так же как, имея поддержку президента, канцлер зачастую полностью контролировал Рейхстаг. В силу острого партийного противоборства в Рейхстаге, в нем невозможно было сформировать парламентское большинство. По этой причине президент назначал правительство без учета парламентского большинства.

Конституция подчеркивала особое положение главы правительства республики — канцлера, которому поручалось «формулирование основных принципов политики» руководимого им правительства. Статья 48 Конституции разрешала президенту в любой момент вводить чрезвычайное положение, урезать права и ограничивать свободу граждан и даже применять вооруженную силу для восстановления общественного порядка. По предложению Рейхстага президент мог быть смещен со своего поста народным голосованием (ст. 43). Рейхстаг до окончательного решения референдума должен был вынести постановление две трети голосов своих членов об отстранении президента от должности. Отклонение на референдуме постановления Рейхстага считалось переизбранием президента и влекло за собой роспуск Рейхстага.

Во втором разделе Конституции («Основные права и обязанности немцев») законодатель закрепил не только личные и политические, но и экономические и социальные права. Это позволяет выявить некоторые черты социального государства, являвшегося одной из целей немецкой социал-демократии.

• 1. Государство активно вторгалось в экономику и отношения собственности. Конституция возлагала на государство всемерно способствовать развитию предпринимательства, поддерживая при этом «средний класс», поощрять его путем законодательства «в сельском хозяйстве, промысловой и торговой деятельности» (п. 1 ст. 164); содействовать включению «в общее хозяйственное дело» промысловых и кооперативных товариществ, обеспечивать «хозяйственную свободу отдельной личности» (п. 1 ст. 151); свободу договоров в хозяйственном обороте (п. 1 ст. 152); пресекать ростовщичество (п. 2 ст. 152). Государство брало на себя ответственность в деле «социализации собственности», чтобы частная собственность служила «общему благу» (п. 3 ст. 153), принудительное отчуждение собственности «для общего блага» могло быть только на «законном основании» .
• 2. Конституция наделяла государство правом контроля над распределением и пользованием землей для предупреждения злоупотреблений и обеспечения «каждого немца здоровым жилищем, а всех германских семей, особенно многодетных, домашним очагом и правом работы». Государство наделялось при этом правом принудительного отчуждения земли «для удовлетворения потребности в жилищах, для содействия расселению, для сельскохозяйственной обработки» (п. 1 ст. 155).
• 3. Закреплялись гарантии социальной защищенности рабочих, обеспечивалась защита социальных и хозяйственных интересов рабочих и служащих. Статья 168 Конституции предписывала создание рабочих советов на предприятиях и в округах. В Конституции особо подчеркивалась обязанность империи оказывать особое покровительство «рабочей силе». Формы этого покровительства выражались в предоставлении рабочим права: на свободное объединение в союзы в целях «сохранения и улучшения условий труда без всяких ограничений» (ст. 159); на коллективный договор (п. 1 ст. 165); на социальное страхование «для сохранения здоровья, работоспособности, охраны материнства», а также в случае старости, болезни и др. (п. 1 ст. 161).

Следует заметить, что все эти положения относительно государства всеобщего благополучия и социальной защищенности носили декларативный характер, поскольку не могли быть реализованы в условиях послевоенной Германии. В июле 1919 г. правительство Германии вынуждено было подписать унизительный Версальский договор. Державы Антанты по Версальскому мирному договору обязали Германию выплатить победителям в кратчайший срок 20 млрд марок золотом, отдать захваченные колонии, поставлять им уголь, молочный скот, стройматериалы, красители. Часть западных районов страны, в том числе Саар, перешли под управление Лиги Наций.

Парламентский режим Веймарской республики просуществовал немногим более 10 лет, открыв дорогу фашистской диктатуре. Падение парламентского режима Веймарской республики было обусловлено тем, что она не смогла ответить на вызовы времени, решить острые экономические, социальные и политические проблемы, вызванные поражением Германии в Первой мировой войне и последствиями мирового экономического кризиса 1929- 1933 гг.

Во-первых, Веймарская республика не опиралась на развитую демократическую традицию и институты гражданского общества. В Германии не было устойчивых демократических традиций. В ней было все еще сильно влияние авторитарной элиты из среды земельных магнатов и высшего офицерства. За исключением первых послевоенных выборов, партии, являвшиеся горячими приверженцами демократии, так никогда больше и не добились победы на выборах. Сменявшие друг друга слабые правительства также не смогли поддерживать веру населения в то, что политические партии способны решить вставшие перед страной проблемы. Демократическое правление, возникшее в Германии после войны, провело ряд социальных реформ. Однако экономические трудности не позволили осуществиться надеждам на рост благосостояния. Когда в 1929 г. в стране начался экономический кризис, в массах снова ожили воспоминания о кошмарных годах инфляции (1919−1923 гг.), когда 1 долл, стоил 4000 млрд марок. На этот раз экономический кризис коснулся также и крупных промышленников, которые мечтали о правительстве, способном противодействовать рабочему движению.

Во-вторых, Веймарская республика не имела широкой социальной базы в столь консервативном обществе. Она возникла в результате поражения Германии в Первой мировой войне и последовавшего за этим мирного договора, который многими воспринимался как унизительный. Неприятие большинством немцев Веймарской республики было обусловлено тем, что в их глазах она была порождением «позорного» Версальского мирного договора, а не общественным договором основных политических сил. Противниками республики была основная масса населения, поскольку ее учреждение разрушило привычный уклад жизни, основанный на порядке, дисциплине, вере в сильное государство. Приверженцами монархии выступали не только правящая верхушка бюргерства, монополистическая буржуазия, но и интеллигенция (профессура, ученые, историки, правоведы). Социальной опорой парламентского режима Веймарской республики до конца 20-х гг. XX в. выступали: мелкая буржуазия, средние слои населения, большинство рабочего класса, часть крестьянства, получившие экономические и политические свободы. Однако в результате мирового кризиса 1929−1933 гг. они потеряли имущество и достаток, работу. Социальная база стремительно размывалась: сторонники превращались в противников республики.

В-третьих, парламентский режим Веймарской республики не был эффективным для расколотых обществ. Немецкое общество было дифференцировано на полярно противоположные полюса — ультраправые (фашисты) и ультралевые (коммунисты). Накал политического противостояния характеризуют цифры: в период с 1918 по 1922 г. в Веймарской республике левыми экстремистами было совершено 22 политических убийства, все виновные были сурово наказаны, 10 человек казнены. За это же время правыми террористами было совершено 354 политических убийства, их них только один преступник был сурово наказан, но ни один не казнен. В 1924 г. нацистский «пивной путч» в Мюнхене, когда фашисты предприняли первую попытку прорваться к власти, закончился заключением Гитлера в тюремную крепость, из которой он вышел через 10 месяцев с первыми главами «Майн Кампф», полный решимости готовиться к новым выступлениям.

Острая политическая конфронтация не позволяла сформировать устойчивое парламентское большинство и сильное правительство, способное осуществлять социальные преобразования. Частые правительственные кризисы приводили к концентрации фактической власти в руках старой монархической бюрократии. Но раскол был и среди левых сил. Социал-демократы (крупная фракция в парламенте) были ослеплены антикоммунизмом, ибо считали, что коммунисты действуют по указке Коминтерна. Социал-демократы переоценивали прочность институтов парламентской демократии. Напротив, коммунисты недооценивали их значение и считали социал-демократов предателями интересов рабочих, «социал-фашистами». Более того, немецкое профсоюзное движение, где были самые непримиримые противники Гитлера, в годы кризиса 1929−1933 гг. и безработицы лишилось многих своих членов. К тому же в профсоюзах Германии с самых первых послевоенных лет возник раскол, коммунисты и социалдемократы боролись друг с другом. Тратя много сил на эту борьбу, и те и другие недооценили Гитлера и его сторонников.

В-четвертых, Ноябрьская революция и учреждение Веймарской республики не привели к коренной ломке старого госаппарата и реформированию рейхсвера (армии). Реакционная военщина, подчинявшаяся лишь рейхсканцлеру, была фактически бесконтрольной. Она была непримиримым врагом республики. Особое недовольство германской военщины вызывали статьи Версальского мирного договора, запрещавшие вводить всеобщую воинскую повинность, распустившие Генеральный штаб, а также запретившие Германии иметь армию свыше 100 тыс. солдат и офицеров. Однако министерство рейхсвера, кроме армии, вскоре создало так называемый черный рейхсвер, в котором насчитывалось около полумиллиона солдат и офицеров. Наконец, существовали изъяны конституционного характера, которые подрывали стабильность установленного порядка. Отсутствие конституционного запрета на деятельность партий, разжигающих национальную вражду, антисемитизм, позволяло этим партиям легально интегрироваться в политическую систему Веймарской республики. Все эти факторы, взятые вместе, позволяют понять, почему режим парламентского правления Веймарской республики был неэффективным, особенно в условиях экономической и политической нестабильности.