Особенности ответственности выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления

В результате освоения данной темы студент должен:

знать

• • правовые основы ответственности выборных должностных лиц органов публичной власти;
• • понятие и виды юридической ответственности выборных должностных лиц органов публичной власти;

уметь

• • выявлять системные связи между правовыми источниками, регулирующими ответственность выборных должностных лиц органов публичной власти;
• • правильно применять полученные знания при разрешении коллизий нормативных правовых актов;
• • критически оценивать нормы права, действующие в сфере ответственности выборных должностных лиц органов публичной власти;
• • применять полученные теоретические знания к конкретным ситуациям, связанным с ответственностью выборных должностных лиц органов публичной власти;
• • составлять проекты юридических документов по привлечению к ответственности органов выборных должностных лиц органов публичной власти;

владеть

• общекультурными, профессиональными и научно-исследовательскими компетенциями.

Понятие выборных должностных лиц как субъектов ответственности

Термин «должностное лицо» можно встретить в текстах многих нормативных актов (Конституция РФ, УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ и др.), но далеко не всегда в этих нормативных актах раскрывается его содержание, что приводит к различному отраслевому толкованию.

Наиболее четкое определение должностного лица сформулировано наукой уголовного права в связи с появлением такого вида преступлений, как должностные. В примечании к ст. 285 УК РФ определяется, что должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административнохозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» в качестве субъектов преступления называются лица, осуществляющие законодательную власть: члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, для целей уголовной ответственности все вышеназванные выборные должностные лица являются субъектами должностных преступлений.

В вышеназванном постановлении пленума Верховного Суда РФ депутаты представительных органов муниципальных образований не указываются в качестве субъектов данных должностных преступлений. Как известно, согласно ч. 2 ст. 3 УК РФ применение аналогии уголовного закона не допускается. Если бы Пленум относил к категории должностных лиц депутатов представительных органов местного самоуправления, они были бы включены в приведенный перечень сразу после депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ.

К сожалению, сложилась правоприменительная практика, что депутат представительного органа муниципального образования является должностным лицом, т. е. субъектом должностных преступлений^[1]. Как правило, позиция судов, которые выносят соответствующие обвинительные приговоры, сводится к следующему: «Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований и в этих муниципальных образованиях депутаты представительного органа местного самоуправления, обладающего правом принимать от имени местного населения обязательные решения, действующие на территории муниципального образования, по предметам, отнесенным уставом этого образования к его ведению, осуществляют законодательно-нормотворческую власть»^[2].

Из судебной практики

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» раскрывается, что судам следует понимать под организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями. Организационнораспорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т. п. Очевидно, что полномочия депутата представительного органа муниципального образования по участию депутата представительного органа муниципального образования в коллективном принятии решений на заседаниях представительного органа муниципального образования, в состав которого он входит, заседаниях комитетов, комиссий данного представительного органа носят иной характер и не совпадают с толкованием, данным Пленумом Верховного Суда РФ.

Свои властные полномочия депутат реализует исключительно через работу в представительном органе путем совместного участия с другими депутатами в принятии решений, выработке рекомендаций, вынесении депутатского запроса и т. д. В этом и заключается специфика депутатской деятельности: в рамках представительного органа его голос может значить очень много, однако никакой самостоятельной властью он не обладает^[3].

Мнения ученых

Правоприменители зачастую ошибочно отождествляют наличие у депутата права голоса и права на участие в коллективном принятии решения с самим решением представительного органа. Следуя такой логике, можно сказать, что избиратель, обладавший правом голоса и голосовавший в 1993 г. за Конституцию РФ, являлся должностным лицом. А ведь это в корне неверная позиция^[4].

Следует особо оговорить, что ряд депутатов обладает иным статусом. Речь идет о председателе представительного органа, главе муниципального образования, избранном депутатами из своего состава. У них иной объем полномочий. Например, председатель представительного органа муниципального образования может принимать на работу и увольнять сотрудников аппарата представительного органа. В этом случае можно говорить о наличии у председателя организационно-распорядительных полномочий.

Конституционный Суд РФ дважды рассматривал вопрос о том, кого следует относить к должностным лицам.

Из судебной практики

" Понятие должностного лица как представителя власти, содержащееся во взаимосвязанных положениях пункт 1 примечаний к статье 285 и примечания к статье 318 УК Российской Федерации, включает признаки, непосредственно отличающие должностных лиц, в том числе представителей власти, от иных участников уголовно-правовых отношений, и имеет исключительно уголовноправовое значение, будучи связанным с особенностями формулирования в законе соответствующих составов преступлений. Данный вывод следует из сохраняющей силу позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной им в Определении от 1 апреля 1996 года № 9−0. Таким образом, то обстоятельство, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не относит депутата представительного органа муниципального образования к числу должностных лиц местного самоуправления (статьи 2, 40), само по себе не означает, что такой депутат не может признаваться должностным лицом по смыслу пункта 1 примечаний к статье 285 и примечания к статье 318 Уголовного кодекса Российской Федерации. С учетом сказанного пункт 1 примечаний к статье 285 и примечание к статье 318 Уголовного кодекса Российской Федерации, взятые в нормативном единстве с законодательством о местном самоуправлении, означают, что депутат представительного органа муниципального образования может признаваться должностным лицом как представитель муниципальной власти"^[5].

Понятие должностного лица важно и при решении вопросов административной ответственности — совершение правонарушения должностным лицом зачастую является квалифицирующим признаком. Легальное определение должностного лица содержится в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ. Оно во многом воспроизводит подход, содержащийся в уголовном законодательстве.

На практике иногда возникают курьезные ситуации, например, депутат утверждает, что он не является должностным лицом, поэтому на него не распространяется законодательство об обязательном рассмотрении обращений граждан^[6].

Из судебной практики

Гражданин 3. обратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия депутата городского Совета Новосибирска К. как должностного лица, выразившегося в непредоставлении ответа на письменное обращение от 16 мая 2005 г. В ходе судебного разбирательства не нашли подтверждения доводы 3. о том, что депутат городского Совета Новосибирска К. является должностным лицом. (Решение Центрального районного суда г. Новосибирска от 1 июня 2006 г. по делу № 2−230−06.).

В настоящее время можно выделить две категории наиболее часто встречающихся выборных должностных лиц:

• • выборный глава территории (высшее должностное лицо территории) — Президент РФ, губернатор, глава муниципального образования;
• • депутат представительного органа (федерального, регионального, муниципального уровня).

Могут быть и иные выборные должностные лица. В коллегиальных органах возможно избрание председателя (руководителя, спикера и т. п.). В Федеральном законе № 131-ФЗ выделяется пять видов должностных лиц (все могут быть выборными): депутат, должностное лицо местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член выборного органа местного самоуправления, лицо, замещающее муниципальную должность.

При привлечении выборных должностных лиц к ответственности следует учитывать существующие гарантии деятельности названных лиц:

• • особый порядок возбуждения дел в отношении этих лиц;
• • особый порядок совершения уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий;
• • запрет на привлечение к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий (это не распространяется на случаи, когда были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом).

Мнения ученых

Данные гарантии составляют содержание неприкосновенности. Неприкосновенность — это состояние защищенности от каких бы то ни было посягательств со стороны. Анализ статей Конституции РФ, посвященных неприкосновенности, позволяет сделать вывод о том, что неприкосновенность включает невмешательство и защищенность. Применительно к власти неприкосновенность — одна из важнейших гарантий статуса официальных лиц, выполнения ими своих обязанностей, означающая прежде всего невозможность их ареста, привлечения к уголовной ответственности и наиболее строгим мерам административной ответственности, налагаемых судом, без согласия уполномоченных на это государственных органов^[7].

Конституция РФ непосредственно не предусматривает неприкосновенность каких бы то ни было иных лиц^[8]. Это, однако, не означает невозможность установления в законе для отдельных категорий лиц, осуществляющих публичные функции, дополнительных личных гарантий неприкосновенности, обусловленных их особым статусом^[9]. Одновременно следует иметь в виду, что принятие решений об установлении дополнительных гарантий их неприкосновенности относится к исключительной компетенции федерального законодателя. Именно ему принадлежит право, исходя из конституционно значимых целей и с учетом принципов демократического правового государства, определять в федеральных законах круг лиц, нуждающихся в дополнительных гарантиях своей деятельности, и объем этих гарантий^[10].

Из судебной практики

" Неприкосновенность должностного лица имеет публичноправовой характер, является определенным исключением из общего конституционного положения о равенстве всех перед законом и судом, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности должностного лица в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности. Вместе с тем эта неприкосновенность не может рассматриваться как личная привилегия должностного лица, освобождающая его от ответственности за совершенные правонарушения.

…Федеральный законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, не может освобождать их от уголовной и от административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе предусмотреть особые условия привлечения их к такой ответственности. Конкретный объем неприкосновенности, обеспечивающий недопустимость преследования депутата именно в связи с его депутатской деятельностью и в целях оказания влияния на нее, должен быть определен федеральным законодателем с соблюдением требований Конституции РФ"^[11].

Согласно ст. 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении лица, указанного в части первой ст. 447 Кодекса, либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается:

• — в отношении члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы — Председателем Следственного комитета РФ с согласия соответственно Совета Федерации и Государственной Думы, полученного на основании представления Генерального прокурора РФ;
• — в отношении Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, а также кандидата в Президенты РФ — Председателем Следственного комитета РФ;
• — в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ — руководителем следственного органа Следственного комитета РФ по субъекту РФ;
• — в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления — руководителем следственного органа Следственного комитета РФ по субъекту РФ;
• — в отношении зарегистрированного кандидата в депутаты Государственной Думы — с согласия Председателя Следственного комитета РФ;
• — в отношении зарегистрированного кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ — с согласия руководителя следственного органа Следственного комитета РФ по субъекту РФ.

Неприкосновенность распространяется на территорию в пределах юрисдикции соответствующего органа власти (для депутатов Государственной Думы — это территория РФ, для депутатов законодательного органа государственной власти субъекта — территория субъекта РФ)^[12].

Кроме того, неприкосновенность распространяется не только на личность самого члена Совета Федерации либо депутата Государственной Думы, но и на ряд тесно связанных с ним объектов, к числу которых относятся: жилые и служебные помещения, занимаемые указанными субъектами; транспортные средства, как личные, так и служебные; средства связи; документы; багаж; переписка (ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Указанный перечень является закрытым, и включение в него каких-либо иных объектов недопустимо. Формирование данного перечня обусловлено необходимостью осуществления отдельных государственно-властных полномочий и обеспечения сохранения информации, отнесенной в соответствии с законодательством к категории конфиденциальной^[13].

• [1] См., например: Определение Верховного Суда РФ от 29 марта 2007 г. № 1−007−9 (Архангельская область); Определение Верховного Суда РФ от 29 мая 2008 г. № 35-О08−15сп (Тверская область); Определение судебной коллегии по уголовным делам Мурманского областного суда от 21 августа 2007 г.
• [2] Определение Верховного Суда РФ от 29 марта 2007 г. № 1−007−9 (Архангельская область).
• [3] Гyлидов П. В. Статус депутата представительного органа муниципального образования // Практика муниципального управления. 2009. № 9. С. 11; Карасев А. Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование): автореф, дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2009.
• [4] Более подробно об этом см.: Шугрина Е. С. Можно ли муниципальных депутатов привлекать к уголовной ответственности как должностных лиц? Возможный ответ Конституционного Суда РФ // Лоббист. 2010. № 4. С. 41−47.
• [5] Определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. № 885−0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Вихорева Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав положениями примечаний к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с частью 1 статьи 2 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» .
• [6] Согласно ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обращения граждан направляются в органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностным лицам.
• [7] Более подробно о неприкосновенности см.: Кутафин О. Е. Неприкосновенность в конституционном праве. М.: Юрист, 2004. С. 9, 15−16.
• [8] Коновалов А. Н. Причины наделения должностных лиц особым административно-деликтным статусом // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 3. С. 22−24.
• [9] Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ в связи с жалобой гражданина А. П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края» .
• [10] См.: Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2008 г. № 139−0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Олейника Алексея Николаевича на нарушение его конституционных прав статьями 447 и 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» .
• [11] Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. № 9-П.
• [12] Более подробно о неприкосновенности см.: Кутафин О. Е. Неприкосновенность в конституционном праве. М.: Юрист, 2004.
• [13] См.: Григорьева Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Н. И. Воробьева // СПС КонсультантПлюс.