Предмет и метод муниципального права

Предмет отрасли муниципального права Российской Федерации

Предметная определенность отрасли права — это одна из се важнейших характеристик, позволяющая четко определить ее сущность и содержание. С точки зрения теории права предмет любой отрасли права составляют общественные отношения, на которые распространяется действие норм данной отрасли. Как уже было показано выше, муниципальное право регулирует отношения, складывающиеся во многих различных сферах жизнедеятельности общества: экономической, социальной, духовной и др. Это означает, что нормы муниципального права могут регулировать многие отношения, находящиеся под воздействием норм других отраслей права, т. е. отрасль муниципального права является комплексной.

В связи с этим в науке достаточно часто высказывается точка зрения о том, что муниципальное право в «широком смысле» не является отраслью права. По мнению ряда исследователей, сама идея комплексной отрасли права не вполне состоятельна. Например, с точки зрения проф. В. И. Васильева, муниципальное право следует «рассматривать не как комплексную отрасль права, а как подотрасль конституционного права, регулирующую одну из форм народовластия, а именно — муниципальную власть»^[1]. На этом основании предлагается отказаться от концепции, согласно которой, к примеру, нормы, регулирующие местный бюджетный процесс, или правила застройки муниципального образования, или институт муниципальной собственности, — это нормы муниципального права, и рассматривать их как нормы соответственно финансового, административного или гражданского права (и только этих отраслей права). В противовес комплексу норм, регулирующих местное самоуправление как широкую группу разнородных отношений (составляющих предмет муниципального права), предлагается понятие муниципального права «в собственном содержании», которое складывается из нормативных актов, целиком регулирующих отношения, связанные с организацией муниципальной власти и нормативных актов, где нормы муниципального права составляют часть документа. В таком виде муниципальное право пока еще не сформировалось, но в будущем это, вероятнее всего, произойдет. При этом следует отметить, что муниципальное право как отрасль права и муниципальное право как учебная дисциплина — это не совпадающие понятия. Муниципальное право как учебная дисциплина — более широкое понятие, чем «собственно муниципальное право» . Оно охватывает изучение всех тех отношений (и особенностей их регулирования), па которые указывает Конституция РФ, а также целый ряд других. Поэтому в курс учебной дисциплины муниципального права вполне могут включаться для изучения институты иных отраслей права, регулирующие местное самоуправление.

Против данной точки зрения имеются свои аргументы. Так, К. С. Бельский еще в 1997 г. справедливо указал на то, что «трудно найти отрасль права, предмет регулирования которой замыкался бы только на одном виде общественных отношений и не имел его разновидностей»^[2]. При определении предмета регулирования отрасли муниципального права достаточно распространенным является подход, в основе которого — разграничение отношений на несколько уровней: базовый (главный) и иные (вторичные, производные).

Базовые отношения в данном случае — те, которые относятся собственно к организации муниципальной власти, а иные, или вторичные, — отношения, возникающие в областях, регулируемых иными отраслями права (земельные, гражданско-правовые, административные и др.).

Вместе с тем круг отношений, являющихся предметом муниципального права, должен быть максимально четко определен и отграничен от всех других видов и родов отношений, иначе мы неизбежно придем к совершенно неверному заключению о том, что нормы муниципального права регулируют все отношения, охватывая сферу действия норм всех отраслей права. В качестве таких «отграничителей» выступают:

• — пределы общей полномочности местного самоуправления;
• — территориальные пределы распространения муниципальной власти;
• — социальное предназначение муниципальной власти;
• — модель взаимоотношений государства и местного самоуправления;
• — институциональное и функциональное предназначение местного самоуправления.

Указание на пределы общей полномочности местного самоуправления содержат Конституция РФ, ст. 12 которой закрепляет принцип самостоятельности местного самоуправления, а также федеральные законы, определяющие область компетенции субъектов местного самоуправления.

Сфера действия муниципальной власти в каждом конкретном случае ограничена территорией отдельного муниципального образования. Однако в целом, поскольку вся территория РФ разделена па муниципальные образования, местная власть в том или ином виде присутствует практически повсеместно в нашем государстве (хотя есть и определенные изъятия, например закрытые административнотерриториальные образования, специфика которых будет рассмотрена ниже).

Особенности социального предназначения муниципальной власти связаны с наличием специального субъекта местного самоуправления — населения муниципальных образований: местное самоуправление организуется таким образом, что в лице этого населения имеет место совпадение объекта и субъекта муниципально-правового регулирования, т. е. местная власть осуществляется на основе принципа саморегулирования. Это означает, что население непосредственно принимает решения, само их исполняет и контролирует исполнение. Ярким примером тому может служить институт самообложения граждан: его наличие допускает возможность принятия на местном референдуме решения о введении в муниципальном образовании разового обязательного платежа (по сути, налогового характера) для финансирования какого-либо вопроса местного значения. А на государственном уровне, как известно, вопросы, связанные с введением или отменой налоговых платежей, запрещено выносить на референдум. Это связано в том числе и с тем, что для государственного управления характерно несовпадение, а зачастую и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, на местном уровне субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые «сверху», а выборные представители местных сообществ.

Модели взаимоотношений государства и местного самоуправления могут быть разными: административными (с существенной степенью зависимости местного самоуправления от государства, его «встроенности» в систему государственной власти), децентрализованными (предполагающими автономность местного самоуправления, его полное отделение от государственной власти), дуалистическими (сочетающими «встроенность» местного самоуправления и его «автономность»). Однако общим для всех моделей и существенно значимым для определения предмета муниципального права является то, что, как государство должно в своей деятельности ориентироваться на интересы граждан, так и местное самоуправление должно функционировать, исходя из этой же цели.

Наконец, говоря об институциональном и функциональном назначении местного самоуправления, следует указать на особую институализацию муниципальной власти: аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия, обособлен и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении. Качественным отличием местного самоуправления от государственного властвования является также и то, что местное самоуправление не обладает собственным аппаратом принуждения. Этот аппарат в необходимых случаях заимствуется у государства. Во многих государствах местное самоуправление признается и гарантируется конституцией либо законом в качестве института, который в обычных обстоятельствах нс может быть ликвидирован. Функциональные особенности местного самоуправления также составляют неотъемлемую часть его понятия, а именно: как деятельность местного населения, органов и должностных лиц по решению (самостоятельному и под свою ответственность) вопросов местного значения и (применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления) по исполнению отдельных делегированных им государственных полномочий. Эффективное местное самоуправление предполагает наличие у определенных его субъектов специальных полномочий, позволяющих им либо самостоятельно решать вопросы в интересах населения муниципального образования, либо участвовать в выработке и принятии решений на уровне государственной власти, если этими решениями затрагиваются интересы местного самоуправления.

Таким образом, предмет муниципального права составляют следующие группы отношений:

• — отношения, возникающие в связи с признанием и гарантированием государством местного самоуправления как института публичной власти и необходимостью определения фундаментальных основ местной власти;
• — отношения по поводу решения вопросов местного значения непосредственно населением;
• — отношения по поводу решения вопросов местного значения органами и должностными лицами местного самоуправления;
• — отношения по поводу осуществления отдельных государственных полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления;
• — отношения по поводу организации и функционирования местной власти.

• [1] Васильев В. И. Муниципальное право России: учебник. М.: Юстицинформ, 2008. С. 14.
• [2] Бельский К. С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С. 15.