Иные органы местного самоуправления, муниципальные органы

В числе иных органов местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ называет контрольный орган муниципального образования. Формальное толкование ст. 34 Федерального закона приводит к выводу о том, что муниципальное образование может этот орган не создавать. Однако ст. 38 Федерального закона содержит императивные нормы, например, о том, что контрольный орган местного самоуправления (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется (а не «может образовываться») в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (статус контрольного органа рассматривается в параграфе 9.3.2 настоящего пособия).

Статус избирательной комиссии муниципального образования требует уточнения. С одной стороны, это орган, формируемый представительным органом муниципального образования и избирательной комиссией субъекта РФ или муниципального района (в поселениях), финансируемый из местного бюджета. С другой стороны, ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ и ст. 24 Федерального закона № 67-ФЗ называют его не органом местного самоуправления, а «муниципальным органом». Что именно означает данный термин и чем «муниципальный орган» отличается от «органа местного самоуправления» ни данные нормативные акты, ни иные не объясняют. Более того, оба названных закона закрепляют положения о том, что избирательная комиссия муниципального образования не входит в структуру органов местного самоуправления. Цель создания избирательной комиссии муниципального образования согласно п. 1 ст. 24 Федерального закона № 67-(1)3 — организация подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, меетного референдума. Действует комиссия только на уровне муниципального образования. Логика построения системы избирательных комиссий, вытекающая из норм данного Федерального закона, такова: Центральная избирательная комиссия РФ — федеральный государственный орган (п. 1 ст. 21), избирательные комиссии субъектов РФ — государственные органы субъектов РФ (п. 1 ст. 23). Однако решение, предложенное федеральным законодателем, на практике привело к тому, что избирательные комиссии муниципальных образований оказались «вырванными» из структуры органов местного самоуправления. Вместе с тем введение понятия «муниципальный орган» (как якобы отличающегося от понятий и государственного органа, и органа местного самоуправления) только создало «размытость» и некорректность применения терминологии в действующем законодательстве, поскольку понятия «орган местного самоуправления» и «муниципальный орган» тождественны.

Решение об отделении избирательных комиссий муниципальных образований от системы органов местного самоуправления не выглядит вполне оправданным. На уровне муниципальных образований могут создаваться и иногда существуют территориальные избирательные комиссии, являющиеся согласно п. 1 ст. 26 Федерального закона № 67-ФЗ государственными органами субъекта РФ. Однако в большинстве случаев полномочия избирательной комиссии муниципального образования во избежание их дублирования возлагаются на территориальную комиссию, юрисдикция которой распространяется на ту же территорию (или наоборот). Вместе с тем статус избирательной комиссии муниципального образования и ее место в системе органов публичной власти, как представляется, требуют уточнения в нормах законодательства, и сделать это без признания единства системы органов публичной власти, охватывающих и государственную власть, и местное самоуправление, вряд ли будет возможно.

Перечень иных органов местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЗ не является закрытым. Как уже отмечалось, любые не названные в законах органы местного самоуправления могут быть предусмотрены уставом муниципального образования, наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и включены в структуру органов местного самоуправления. Однако практика показывает, что органы местного самоуправления практически не используют .эти возможности, предоставленные им федеральным законом, ограничиваясь включением в свою структуру лишь тех органов местного самоуправления, которые были рассмотрены выше.

Нельзя не отметить, что в ряде случаев Федеральный закон № 131-ФЗ, регулируя систему органов местного самоуправления, воспроизвел отдельные неточности Федерального закона № 154-ФЗ. Так, согласно ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ и норме ст. 20 утратившего силу Федерального закона № 154-ФЗ органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Это положение не корреспондирует нормам ГК РФ, согласно которым органы местного самоуправления являются не юридическими лицами, а особыми субъектами гражданского права, представляющими муниципальные образования в гражданско-правовых отношениях. Это противоречие нормы Федерального закона № 131-ФЗ пытаются сгладить: прямого указания «органы местного самоуправления — юридические лица» в данном законе нет, но в ст. 41 содержатся положения (например, о том, что органы местного самоуправления подлежат регистрации в качестве юридических лиц), позволяющие утверждать, что и Федеральный закон, в отличие от ст. 124−127 ГК РФ, считает органы местного самоуправления именно юридическими лицами.