Функции Банка России

Основные направления деятельности Банка России обусловлены его назначением, т. е. поставленными перед ним целями. Именно в таком контексте следует рассматривать задачи, или, что-то же самое, — функции Банка России. В правовом аспекте задачи суть юридические обязанности, которые подлежат выполнению в силу закона как в относительных, так и в абсолютных правоотношениях. Для выполнения возложенных на него задач действующее лицо наделяется определенными правомочиями, которые в совокупности охватываются понятием компетенции^[1]. В Законе функции Банка России перечислены в специальной ст. 4, которая начинается со слов: «Банк России выполняет следующие функции», но перечисленными здесь функциями компетенция Банка России не исчерпывается: в п. 19 этой статьи сделана оговорка о том, что наряду с названными в статье функциями Банк России в соответствии с другими федеральными законами осуществляет и иные функции. В большей части содержания Закона раскрывается деятельность Банка России по осуществлению его основных функций.

Функции Банка России многочисленны и достаточно разнообразны, поэтому в целях успешного изучения компетенции Банка его функции целесообразно систематизировать. Поскольку функции Банка России так или иначе направлены на достижение его целей, предусмотренных в ст. 3 Закона о Банке России, цель деятельности и может явиться системообразующим критерием. В ст. 3.

Закона о Банке России названы пять целей деятельности Банка России:

• — защита и обеспечение устойчивости рубля;
• — развитие и укрепление банковской системы РФ;
• — обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;
• — развитие финансового рынка РФ;
• — обеспечение стабильности финансового рынка РФ.

Две последние цели тесно взаимосвязаны и могут быть объединены в одну. Группы функций, которые обеспечивают достижение перечисленных здесь целей, следует дополнить регулирующей и надзорной (контролирующей) функциями Банка России. Таким образом, рассмотрению подлежат основные функции Банка России, систематизированные по пяти группам, а вопросы, связанные с осуществлением Банком шестой (надзорной) функции, рассматриваются в следующей главе учебника.

Из названных в ст. 3 Закона о Банке России целей первой и главнейшей целью банка следует признать развитие и обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации. В настоящий исторический период цели и, соответственно, задачи Банка России значительно расширены. Если ранее в ведении Банка России находилась только банковская система страны и связанные с ее функционированием денежное обращение и кредитно-расчетные отношения, то отныне Банк России также отвечает за организацию и развитие страхового дела и за надлежащее функционирование рынка ценных бумаг в стране. Все три основные сегмента (части) финансового рынка — банковские операции, операции по личному и имущественному страхованию, операции с ценными бумагами — находятся теперь в ведении Банка России. Кроме того, на Банк России возложены задачи по обеспечению и контролю за той частью финансовых отношений, которая выходит за рамки банковского сектора; это деятельность различных организаций, которые не имеют правового статуса банка и даже не будучи кредитными организациями вообще, тем не менее в силу закона могут совершать отдельные виды финансовых операций. Такие организации охватываются понятием финансовой организации, или некредитной финансовой организации. К ним относятся:

• — профессиональные участники рынка ценных бумаг (брокерские и дилерские фирмы, регистраторские и депозитарные компании и др.);
• — управляющие компании инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;
• — специализированные депозитарии инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;
• — акционерные инвестиционные фонды;
• — клиринговые организации;
• — организации, осуществляющие функции центрального контрагента;
• — организации, выполняющие функции организатора торговли;
• — организации, осуществляющие функции центрального депозитария;
• — субъекты страхового дела;
• — негосударственные пенсионные фонды;
• — микрофинансовые организации;
• — кредитные потребительские кооперативы;
• — жилищные накопительные кооперативы;
• — бюро кредитных историй;
• — организации, осуществляющие актуарную деятельность;
• — рейтинговые агентства;
• — сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы.

К этому перечню, содержащемуся в ст. 76.1 Закона о Банке России, можно добавить и некоторые другие некредитные финансовые организации, например коллекторские агентства, занимающиеся сбором долгов по заемным обязательствам^[2].

Банк России осуществляет регулирование, контроль и надзор за некредитными финансовыми организациями, нс вмешиваясь в их оперативную деятельность, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Следовательно, точнее говорить не о трех, а о четырех основных сегментах финансового рынка^[3].

Еще одна задача Банка России вызвана тем, что время от времени предпринимаются попытки создания так называемых «финансовых пирамид», которые используются для личного обогащения их создателей за счет неискушенных в рыночных механизмах граждан. Деятельность учредителей финансовых пирамид, которая явно не соответствует правилам ст. 835 ГК РФ («Право на привлечение денежных средств во вклады»), должна решительно пресекаться Банком России и правоохранительными органами.

Поскольку обеспечение, регулирование и контроль за состоянием всех сегментов финансового рынка сосредоточены теперь в одних руках, Банк России можно признать мегарегулятором финансового рынка, имеющим правовую и фактическую возможность проводить единую политику в отношении финансового рынка в целом и обеспечивать согласованное, сбалансированное и стабильное функционирование всех его частей.

Исходя из сформулированной выше главной цели деятельности Банка России, к первой группе его функций могут быть отнесены анализируемые ниже функции.

Разработка и проведение политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка РФ. Эта функция осуществляется Банком России во взаимодействии с Правительством РФ. Прежде всего, Банк России обязан участвовать в разработке экономической политики Правительства РФ; далее, на Банк России возложена разработка совместно с Правительством РФ единой финансовой политики государства. Для этого Правительство РФ и Банк России координируют свои программы, информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, проводят взаимные консультации. Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства РФ, а также может принимать участие в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики. Также, как вытекает из положений ст. 21 Закона, Банк России взаимодействует с федеральными министерствами экономического блока: Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития РФ^[4].

Банк России проводит анализ и прогнозирование состояния экономики страны, публикует соответствующие материалы и статистические данные; не менее двух раз в год публикует обзор финансовой стабильности в стране. К задачам Банка России относится организация составления платежного баланса государства; в разработке прогноза платежного баланса Банк России принимает участие наряду с Министерством финансов РФ.

Для обеспечения стабильности финансового рынка в стране и принятия своевременных мер по предотвращению потенциально возможного финансового кризиса Банк России осуществляет мониторинг состояния финансового рынка, выявляет ситуации, угрожающие финансовой стабильности в стране. В этих же целях па Банк России возложена обязанность подготовки один раз в три года Основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка РФ. Проект этого документа предварительно представляется Банком России Президенту РФ и в Правительство РФ, а после учета полученных от них замечаний представляется в Государственную Думу. В Государственной Думе проект рассматривается на парламентских слушаниях, по итогам которых составляются рекомендации, адресуемые Банку России. С учетом этих рекомендаций документ принимается Банком России и становится программой его действий по обеспечению стабильности финансового рынка страны.

Разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики. Эта функция также осуществляется Банком России во взаимодействии с Правительством РФ. Единая государственная денежно-кредитная политика основывается на программных документах, которые ежегодно подготавливаются Банком России. Таким документом являются Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. Сначала Банком России разрабатывается проект Основных направлений, который предварительно представляется Президенту РФ и в Правительство РФ; после учета замечаний, поступивших от Президента РФ и Правительства РФ, проект Основных направлений передается в Государственную Думу не позднее срока внесения в Государственную Думу Правительством РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый (трехлетний) период. Проект дорабатывается с учетом замечаний, поступивших от Государственной Думы, и в окончательном варианте Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год должны быть представлены в Государственную Думу не позднее 1 декабря текущего года.

В содержании данных Основных направлений можно выделить две части: концептуально-программную и прогнозно-плановую. К первой части можно отнести концептуальные принципы, закладываемые в основу намечаемой денежно-кредитной политики Банка России, краткую характеристику состояния экономики страны, количественный анализ причин отклонения от параметров денежно-кредитной политики, заявленных Банком России на текущий гол, оценку перспектив достижения поставленных целей и обоснование их возможной корректировки и некоторые другие положения. К прогнозно-плановой части относятся целевые ориентиры, характеризующие основные цели денежно-кредитной политики, заявляемые Банком России на предстоящий год, включая интервальные показатели инфляции, денежной базы, денежной массы, процентных ставок, изменения объема золотовалютных резервов, основные показатели денежной программы на предстоящий год, прогноз основных показателей платежного баланса Российской Федерации на предстоящий год и некоторые другие положения. Все показатели, которые должны быть отражены в названных Основных направлениях, перечислены в ч. 3 ст. 45 Закона о Банке России.

Не позднее даты принятия федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год Государственная Дума должна рассмотреть Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и утвердить их своим постановлением. После утверждения Государственной Думой Основные направления становятся для Банка России программой действий на предстоящий год по выполнению сто функций как органа, обеспечивающего нормальное функционирование финансовых рынков в стране. При осуществлении Банком России денежно-кредитной политики используются различные методы или инструменты, в частности:

• — процентные ставки по операциям Банка России, причем уровень этих процентных ставок оказывает влияние на размеры ссудного процента, применяемого кредитными организациями при кредитовании юридических и физических лиц;
• — рефинансирование кредитных организаций, т. е. предоставление Банком России кредитов кредитным организациям под определенный процент;
• — установление ориентиров роста денежной массы с учетом состояния денежного обращения;
• — эмиссия облигаций различного вида от своего имени как эмитента, принимающего на себя обязательства по выкупу облигаций и выплате дохода;
• — валютные интервенции, т. е. операции Банка России по куплепродаже рубля или иностранных валют в целях поддержания определенного соотношения рубля к иностранным валютам.

Одним из таких инструментов является установление для кредитных организаций нормативов обязательных резервов, депонируемых в Банке России. Нормативы обязательных резервов не могут превышать 20% суммарных обязательств кредитной организации, но могут быть дифференцированы для различных видов кредитных организаций. Если кредитная организация нарушает норматив обязательных резервов, Банк России списывает в бесспорном порядке сумму недовнесенных средств с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в Банке России; кроме того, Банк России вправе взыскать с кредитной организации-должника штраф в размере, установленном Банком России, но не выше суммы, исчисленной исходя из двойной ставки рефинансирования. Штраф взыскивается в судебном порядке. На обязательные резервы, депонируемые кредитной организацией в Банке России, взыскание по долгам этой кредитной организации не обращается. В случае отзыва у кредитной организации лицензии па осуществление банковских операций и возбуждения относительно нее процедур ликвидации или несостоятельности (банкротства) сумма обязательных резервов перечисляется на счет ликвидационной комиссии (ликвидатора) или конкурсного управляющего и используется для формирования конкурсной массы.

Вторая группа функций направлена на достижение одной из главных целей деятельности Банка России — защита и обеспечение устойчивости рубля. К этой группе относятся следующие функции:

осуществление эмиссии наличных денег;

• — организация наличного денежного обращения;
• — утверждение графического обозначения рубля в виде определенного знака;
• — осуществление эффективного управления своими золотовалютным и резервами;
• — установление и опубликование официальных курсов ведущих иностранных валют к рублю.

Осуществление эмиссии наличных денег и организация наличного денежного обращения являются монопольной прерогативой Банка России; никакие другие органы и организации не вправе осуществлять эти функции. Банк России изучает состояние денежного обращения, выявляет общие совокупные потребности в наличных денежных знаках, которыми являются банкноты (банковские билеты) и монета; составляет прогноз относительно возможных объемов наличной денежной массы и с учетом этого прогноза размещает заказ на изготовление банкнот и монеты у соответствующей специализированной организации, создает резервные фонды банкнот и монеты.

Банкноты и монета Банка России являются единственным законным средством наличного платежа на территории России. При осуществлении всех видов платежей в случаях, когда допускаются расчеты наличными деньгами, банкноты и монета Банка России обязательны к приему по всем видам платежей, а также обязательны для зачисления на банковские счета, во вклады и для перевода на всей территории страны. Причем, как подчеркнуто в п. 1 ст. 140 ГК РФ, при осуществлении платежей рубль обязателен к приему по его нарицательной стоимости^[5]. Это относится и к банкнотам, выпускаемым в связи с какими-либо выдающимися событиями, например к купюрам, выпущенным в связи с проведением XXII Зимних Олимпийских игр в Сочи, и к монетам особой чеканки, посвященным городам-героям, а также выдающимся событиям в истории нашей страны^[6].

Осенью 2013 г. Советом директоров Банка России было утверждено графическое обозначение рубля в виде заглавной буквы «Р» с двумя поперечными черточками.

Действующим законодательством разрешается конвертация, т. е. обменные денежно-валютные операции; граждане и юридические лица вправе открывать в российских банках, а в установленном порядке — и в иностранных банках счета в иностранной валюте и вносить иностранную валюту во вклады; иностранная валюта может использоваться в расчетах по экспортно-импортным операциям. Рубли могут обмениваться на иностранную валюту, и наоборот — свободно конвертируемая иностранная валюта может обмениваться на рубли. Валютообменные операции осуществляются только кредитными организациями, имеющими лицензию Банка России на право совершения валютных операций; обменные курсы устанавливаются ими с учетом официальных курсов Банка России. Использование иностранной валюты оказывает определенное влияние на состояние денежного обращения в стране и на уровень инфляции. Одним из инструментов защиты и обеспечения устойчивости российского рубля является установление официальных курсов иностранных валют к рублю. Это — прерогатива Банка России, который устанавливает официальные курсы на каждый рабочий день; при этом Банк России учитывает конъюнктуру валютного рынка, трансграничное движение капиталов: приток иностранного капитала в Россию в виде прямых и капитальных инвестиций, отток иностранного капитала из России, колебания мировых цен на нефть, газ, другие сырьевые ресурсы. Установленные курсы публикуются в официальном печатном органе Правительства РФ — «Российской газете» и в некоторых других средствах массовой информации.

Важную роль в защите и обеспечении устойчивости рубля играет такой вид активов Банка России, как его золотовалютные резервы. Они состоят из находящихся в ведении Банка России определенных запасов золота, платины и некоторых других драгоценных металлов, валюты иностранных государств и котируемых па рынке ценных бумаг российских и иностранных эмитентов. Так, на 31 марта 2013 г. совокупный объем валютных активов Банка России оценивался в 482,5 млрд долл. США; структура этих активов была следующая: государственные ценные бумаги разных стран — 83,8%, депозиты и остатки на счетах — 12,9%, негосударственные ценные бумаги — 0,7%, чистая позиция в Международном валютном фонде — 1,0%, сделки обратного репо — 1,7%; на российские еврооблигации приходится 1,0% валютных вложений Банка России^[7].

В депозитах и на счетах хранятся определенные резервы в евро, долларах США, и в валюте других ведущих иностранных государств. Эти резервы Банк России использует для поддержания курса рубля, не допуская его резкого ослабления; в тех случаях, когда вследствие действия различных причин, в том числе целенаправленной политики некоторых зарубежных государств, в которую вовлекаются и крупнейшие валютные игроки на международных финансовых рынках, курс рубля по отношению к евро и доллару начинается снижаться, Банк России осуществляет валютные интервенции, т. е. скупает рубли и тем самым воздействует на конъюнктуру валютного рынка и стабильность курсового соотношения.

Согласно ст. 128 ГК РФ наличные деньги, как и документарные ценные бумаги, относятся к объектам гражданских прав. И хотя официальное соотношение между рублем как официальной денежной единицей (валютой) нашего государства и золотом или другими драгоценными металлами не устанавливается, банкноты и монета Банка России являются его безусловными обязательствами и обеспечиваются всеми его активами.

Банк России в лице Совета директоров вправе принимать решения о выпуске банкнот и монеты нового образца, об изъятии в связи с этим из обращения банкнот и монеты старого образца.

При этом утверждаются номиналы и образцы новых денежных знаков; описание новых денежных знаков подлежит опубликованию в средствах массовой информации^[8].

Третья группа функций Банка России направлена на обеспечение развития и укрепления банковской системы России, а в широком аспекте — системы всех видов финансовых организаций в стране. Речь идет о взаимодействии Банка России с банками и банковскими группами, небанковскими кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями. Банк России выступает по отношению к финансовым организациям, с одной стороны, как центр всей структуры финансового рынка, как некий старший партнер, который, контролируя младших партнеров, если надо, окажет поддержку, поможет скорректировать бизнес, предоставит кредит. С другой стороны, не кто иной, как тот же Банк России выступает в качестве уполномоченного государственного органа исполнительной власти, наделенного большими, по существу, исключительными, полномочиями относительно всех финансовых организаций, включая предоставленное ему право применять по отношению к ним жесткие карательные санкции имущественного и неимущественного характера. О том, насколько сложны и ответственны эти задачи Банка России, можно судить хотя бы по огромному количеству финансовых организаций, действующих в России; одних только кредитных организаций насчитывается 4575, а некредитных финансовых организаций, видимо, значительно больше.

Законодатель ориентирует Банк России на сотрудничество с финансовыми организациями и их объединениями. Этим вопросам посвящены ст. 77−79 гл. XI Закона о Банке России «Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями, некредитными финансовыми организациями, их ассоциациями и союзами, а также с саморегулируемыми организациями некредитных финансовых организаций». Так, Банк России обязан проводить консультации с финансовыми организациями и их объединениями (саморегулируемыми организациями) перед принятием наиболее важных решений нормативного характера, рассматривать предложения финансовых организаций и их объединений по вопросам регулирования банковской деятельности и вообще деятельности в сфере финансовых рынков. Для более глубокого и всестороннего изучения этих вопросов Банк России может создавать с привлечением представителей финансовых организаций и их объединений действующие на общественных началах комиссии, комитеты, рабочие группы.

Взаимодействие и сотрудничество Банка России с финансовыми организациями нс устраняет экономической и правовой самостоятельности как Банка России, так и финансовых организаций и их объединений. Банк России не несет ответственности по обязательствам финансовых организаций и их объединений, за исключением случаев, когда Банк России принимает на себя такие обязательства; соответственно, финансовые организации и их объединения не отвечают по обязательствам Банка России, за исключением случаев, когда финансовые организации или их объединения приняли на себя такие обязательства.

В пределах своих полномочий Банк России осуществляет специальное регулирование деятельности кредитных организаций и банковских групп, а также контроль и надзор за их деятельностью.

В поле зрения Банка России находится весь жизненный цикл существования каждой кредитной организации, начиная от ее создания до ее прекращения. Банк России принимает решения о государственной регистрации кредитных организаций и вносит данные о вновь созданных кредитных организациях в Книгу учета государственной регистрации кредитных организаций, своего рода — регистр или реестр кредитных организаций в стране. В качестве уполномоченного органа государственной власти Банк России выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций. Банк России вправе как приостанавливать действие лицензии, так и отзывать лицензию. Отзыв лицензии влечет за собой прекращение деятельности кредитной организации и ее последующую ликвидацию. Аналогичные полномочия Банк России осуществляет относительно страховых организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг и других некредитных финансовых организаций.

Выступая как центр и регулятор банковской системы, Банк России принимает активные меры по обеспечению ее стабильности, очищая ее от кредитных организаций, оказавшихся несостоятельными вследствие финансового кризиса или занятия сомнительными незаконными операциями и не выполняющих свои обязательства. Некоторые банки из-за корыстных побуждений их акционеров и топ-менеджеров переводят денежные средства, хранящиеся во вкладах и депозитах, на подконтрольные им счета в зарубежных банках. По этим и некоторым другим причинам возникает ситуация, когда банки оказываются не в состоянии выплатить деньги своим вкладчикам. Выходом из этой ситуации является система страхования вкладов граждан в кредитных организациях.

В нашей стране система страхования вкладов граждан была введена по инициативе Банка России в 2004 г. В соответствии с Законом о страховании вкладов подавшие заявления о вступлении в систему страхования вкладов банки включаются в нее при наличии разрешения Банка России. Включенные в систему страхования вкладов банки уплачивают страховые взносы в фонд обязательного страхования вкладов, находящийся в ведении государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов». Страховым случаем признаются отзыв у банка лицензии на осуществление банковских операций; предельная сумма страхового возмещения сейчас составляет 700 тыс. руб. В пределах произведенных выплат к Агентству по страхованию вкладов переходят права требования граждан-вкладчиков к несостоятельным банкам.

В тех случаях, когда лицензия отзывается у банка, не участвующего в системе страхования вкладов, компенсационные выплаты по вкладам граждан производятся Банком России на основании Федерального закона от 29.07.2004 № 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Предельная сумма выплат — те же 700 тыс. руб.

Одним из специфических способов регулирования деятельности кредитных организаций является установление экономических нормативов (требований), обязательных для кредитных организаций. Этот способ регулирования называется пруденциальным регулированием. Проверка деятельности отдельных кредитных организаций и происходит в основном путем проверки соблюдения кредитными организациями установленных Банком России экономических нормативов. В настоящее время согласно действующей редакции ст. 62 Закона Банк России вправе устанавливать следующие обязательные для кредитных организаций нормативы:

• — предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала;
• — максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков;
• — максимальный размер крупных кредитных рисков;
• — нормативы ликвидности кредитной организации;
• — нормативы достаточности собственных средств (капитала);
• — размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков;
• — минимальный размер резервов, создаваемых в самих кредитных организациях под риски кредитования и риски других операций;
• — нормативы использования собственных средств (капитала) кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц;
• — максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией (банковской группой) своим участникам (акционерам).

Эти же нормативы могут устанавливаться и для банковских групп.

В ст. 64−72.1 Закона о Банке России конкретизируются требования, вытекающие из отдельных экономических нормативов. Например, нормативы ликвидности кредитной организации и банковской группы определяются двумя способами, а именно: 1) как соотношение активов и пассивов кредитной организации (банковской группы) с учетом сроков, сумм, типов активов и пассивов и некоторых других показателей; 2) соотношение ликвидных активов (наличных денежных средств, требований до востребования, краткосрочных ценных бумаг, других легко реализуемых активов) и суммарных активов (ст. 66 Закона о Банке России).

Финансовое положение кредитной организации отражается на соотношении ее собственных средств (собственного капитала) и размера уставного капитала. Уставный капитал гарантирует наличие у кредитной организации имущества, необходимого для удовлетворения требований ее кредиторов. Напомним, что для хозяйственных обществ установлено общее правило о том, что по окончании второго или каждого последующего года деятельности общества стоимость его чистых активов не может быть меньше размера его уставного капитала. Для кредитных организаций аналогичное правило дополняется требованием о том, что размер собственных средств (капитала) кредитной организации не может быть меньше размера уставного капитала, определенного ее учредительными документами. В противном случае по требованию Банка России кредитная организация обязана привести в надлежащее соответствие величину собственных средств (капитала) и размер уставного капитала.

Еще более подробная регламентация требований по всем экономическим нормативам и методики их расчетов содержатся в Инструкции Банка России от 03.12.2012 № 139-И «Об обязательных нормативах банков»^[9]. Банк России вправе устанавливать дифференцированные нормативы и методики их расчета по различным видам кредитных организаций с учетом их специализации и размеров собственного капитала.

Для осуществления своих функций Банк России запрашивает у финансовых организаций информацию об их деятельности, в частности сведения об участниках банковских групп и банковских холдингов, в том числе об участниках, не являющихся кредитными организациями, а также другие сведения в соответствии с перечнем сведений, устанавливаемым Советом директоров Банка России. Получаемая информация позволяет Банку России проводить исследование всех сегментов финансового рынка, анализ деятельности кредитных и некредитных финансовых организаций, обобщать данные о денежном обращении и движении капиталов. Аналитическая деятельность Банка России осуществляется, как сказано в ч. 1 ст. 75 Закона, «в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, а также стабильности банковской системы Российской Федерации». По поручению Правительства РФ собираемая Банком России информация может передаваться международным организациям. Сводная статистическая и аналитическая информация о банковской системе Российской Федерации, подлежит опубликованию в установленном порядке.

Функции Банка России, направленные на обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы нашей страны, целесообразно объединить в четвертую группу.

Естественно, что в ведении Банка России должно находиться обеспечение надлежащего функционирования всей системы расчетов, платежей, переводов денежных средств. Речь идет прежде всего о безналичных расчетах, т. е. о платежах без использования наличных денег, о платежах путем перевода денежных средств с лицевого счета плательщика на лицевой счет переводополучателя. Вся эта сфера платежей и расчетов, несмотря на их разнообразие, представляет собой некую единую систему, поскольку в подавляющем большинстве безналичные платежи осуществляются через банки и расчетно-кассовые центры территориальных учреждений Банка России, благодаря чему и складывается огромная платежная сеть, состоящая из большого количества звеньев, другими словами, — из отдельных платежных подсистем. Но кроме банков и иных кредитных организаций в безналичных расчетах принимают участие и другие специализированные субъекты (организации и индивидуальные предприниматели): операторы, платежные агенты и платежные субагенты, расчетные и клиринговые центры и др. Порядок оказания услуг гражданам по осуществлению платежей регулируется Федеральным законом от 03.06.2009 № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами». Но потребовалось принятие и такого закона, в котором были бы предусмотрены все звенья, все подсистемы сферы безналичного обращения, которая рассматривалась бы как единая общегосударственная платежная система. Единство этой сферы финансовых отношений получило отражение в Законе о НПС. Данный Закон «устанавливает правовые и организационные основы национальной платежной системы, регулирует порядок оказания платежных услуг, в том числе осуществления перевода денежных средств, использования электронных средств платежа, деятельность субъектов национальной платежной системы, а также определяет требования к организации и функционированию платежных систем, порядок осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе». В связи с принятием и вступлением в силу Закона о НПС были внесены необходимые изменения в Закон о Банке России: гл. XII «Организация безналичных расчетов», ст. 80−82, была признана утратившей силу, а Закон был дополнен новой гл. XII.1 «Обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы» (ст. 82.1−82.3).

Согласно ст. 3 Закона о НПС национальная платежная система — это «совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи при организации ими платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры (субъекты национальной платежной системы)». Из этого определения вытекает, что понятием национальной платежной системы охватываются все элементы финансовых отношений в их динамике, все существующие формы расчетов безналичными денежными средствами.

В задачи Банка России входит организация и обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы, осуществление наблюдения за ее функционированием.

Это — непростая задача, так как еще достаточно велик объем находящейся в обращении наличной денежной массы. Заработная плата, пенсии и денежные пособия гражданам выплачиваются, главным образом, наличными деньгами. В магазинах розничной торговли граждане оплачивают покупки наличными деньгами. Таким же путем оплачиваются жилищно-коммунальные услуги, услуги бытового характера и т. п. Имеющиеся у граждан сбережения они либо хранят дома, либо передают банкам во вклады; наличные деньги используются гражданами при совершении заемно-расчетных операций между собой.

В последние годы расширяются области использования банковских карт, применения электронных платежей; многие организации постепенно переходят на безналичные платежи путем перечисления заработной платы и пенсий на банковские карты граждан. Соответственно, объемы наличного денежного обращения уменьшаются. Однако имеют место случаи участия отдельных банков в незаконном обналичивании безналичных денег, поступающих на банковские счета. Вследствие таких сомнительных операций в обращение поступают большие массы наличных денег, не отражающие реальные экономические процессы (выполнение работ, производство продукции, оказание услуг и т. д.). Такие деньги подпитывают «теневую экономику», используются в коррупционных схемах; их обращение стимулирует понижение курса рубля и подстегивает инфляцию. Поэтому так важно добиваться дальнейшего совершенствования платежной системы и, прежде всего, внедрять новые технологии платежей, применение которых позволило бы значительно сократить сферу использования наличных денег — банкнот и монеты.

С учетом изложенных обстоятельств Банк России разрабатывает и принимает стратегию развития национальной платежной системы, в которой предусматриваются направления ее совершенствования и меры, которые должны осуществляться Банком в этих целях. В компетенцию Банка России входит установление правил наличных расчетов, включая ограничения наличных расчетов между юридическими лицами, а также расчетов с участием граждан, связанных с осуществлением ими предпринимательской деятельности. Что же касается безналичных расчетов, то в компетенцию Банка России входит установление правил и стандартов безналичных расчетов, а также детализация на основе соответствующих положений ГК РФ (ст. 861−885) форм безналичных расчетов.

Для достижения поставленных перед ним целей Банку России предоставлены достаточно широкие полномочия по правовому регулированию отношений на финансовых рынках и деятельности их профессиональных участников.

Речь идет о регулирующей функции Банка России. Правотворчество Банка России осуществляется на основе и в рамках действующих федеральных законов, включая, естественно, Закон о Банке России и другие законодательные акты.

По вопросам, относящимся к его компетенции, Банк России может издавать как индивидуальные правовые, т. е. ненормативные, правоприменительные акты, так и нормативные акты. Так, акты Банка России, адресованные конкретным финансовым организациям, не являются нормативными (например, предписание Банка России отдельному банку об устранении выявленных у него нарушений, решение Банка России по конкретному банку о приостановлении действия или об отзыве выданной ему лицензии на право совершения банковских операций и т. д.). Индивидуальные правовые (ненормативные) акты Банка России — это приказы, распоряжения, предписания, издаваемые Председателем Банка России, его заместителями, начальниками главных территориальных управлений (председателями национальных банков республик в составе Российской Федерации). Не являются нормативными актами и программные документы Банка России, такие как уже упоминавшиеся выше Основные направления развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации и Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, поскольку в этих документах конкретизируются цели и задачи Банка России на предстоящие периоды и намечаются меры (действия), которые должны быть предприняты Банком России для достижения поставленных целей. В таких документах нет и не должно быть правовых норм, хотя бы в силу ограниченного так или иначе по времени действия программных документов.

Те акты Банка России, которыми устанавливаются правила, обязательные не для одной, а для всех финансовых организаций или для финансовых организаций определенного вида, являются нормативными актами, поскольку устанавливаемые Банком России правила обладают свойством регулятивности и являются обязательными для участников соответствующих финансовых отношений; они суть правовые нормы, а документы Банка России, в которых эти нормы содержатся, суть источники права. Из такого понимания признаков нормативности исходят суды, рассматривая заявления об оспаривании правовых актов. В постановлении Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» указывается, что нормативными правовыми актами являются такие правовые акты, «содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные па неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы» .

Разграничение нормативных и ненормативных правовых актов имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение. Так, в частности, в процессуальном законодательстве в рамках судопроизводства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, регламентирован порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов (в ГПК РФ это гл. 24, ст. 251−253; в АПК РФ — гл. 23, ст. 191 — 196) и порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (в ГПК РФ это гл. 25, ст. 254−258; в АПК РФ — гл. 24, ст. 197−201). От природы оспариваемого акта — нормативный или ненормативный — зависит определение подсудности соответствующей категории дел, так как дела об оспаривании нормативных правовых актов по общему правилу относятся к компетенции судов общей юрисдикции, а к компетенции арбитражных судов — только в случаях, прямо предусмотренных законом.

Следует отметить, что в нормативных актах Банка России могут содержаться и положения нормативно-технического характера, например экономические нормативы и другие показатели, что не препятствует признанию соответствующих документов Банка России нормативными актами. В системе источников права нормативные акты Банка России относятся к наиболее многочисленной по количеству актов группе подзаконных (ведомственных) нормативных актов, а с точки зрения систематизации, т. е. их отраслевой принадлежности, можно говорить о банковском законодательстве как комплексной отрасли законодательства, находящейся на стыке таких отраслей, как административное, финансовое, гражданское и предпринимательское (коммерческое) законодательство. Процедурные вопросы подготовки и принятия нормативных актов в системе Банка России регламентированы Положением Банка России от 15.09.1997 № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» .

Принимаемые Банком России нормативные акты называются по-разному; принято считать, что нормативные акты издаются Банком России в виде (в форме) положений, инструкций и указаний. Различие в названиях нормативных актов Банка России сложилось исторически и имеет в основном семантическое значение, т. е. ориентирует на функциональное назначение нормативного акта. Все они и — положения, и инструкции, и указания — в правовом аспекте являются нормативными актами и, как установлено в ч. 1 ст. 7 Закона о Банке России, обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Акт Банка России, именуемый положением — это юридический документ, в котором содержатся правила, суть правовые нормы, регулирующие финансовые отношения с различным субъектным составом. Примерами нормативных актов Банка России, принимаемых в форме положения, являются:

— Положение о правилах осуществления перевода денежных средств от 19.06.2012 № 383-П;

Положение о порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери, но ссудам, но ссудной и приравненной к ней задолженности от 26.03.2004 № 254-П.

В форме положения принимаются также нормативные акты Банка России о его внутренних подразделениях. Основным в этом ряду является Положение Банка России о территориальных учреждениях Банка России от 29.07.1998 № 46-П. Положения о некоторых видах структурных подразделений Банка России издаются как типовые, т. е. подлежащие применению ко всем внутренним подразделениям такого вида, но с возможной конкретизацией применительно к отдельным подразделениям. В качестве примера можно привести Типовое положение о расчетно-кассовом центре Банка России от 14.03.2011 № 2596-У^[10].

Приведенные примеры показывают, что положения как разновидность нормативных правовых актов Банка России утверждаются (принимаются, издаются) решениями Совета директоров Банка России и подписываются Председателем Банка России. Реквизитами положений является указываемая в нем дата и его регистрационный номер. В решении Совета директоров Банка России об утверждении положения или в самом положении указывается дата вступления положения в силу. В тех случаях, когда содержащиеся в положениях правила затрагивают интересы неопределенного круга лиц, они подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ и обязательному опубликованию в общих средствах массовой информации. Это относится и к изменениям и дополнениям, вносимым в действующие положения; они также подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ и опубликованию. Хотя решения о внесении изменений и дополнений в действующие положения тоже принимаются Советом директоров Банка России, информация о них доводится до всеобщего сведения в форме указаний Банка России.

В форме инструкций издаются нормативные акты Банка России, призванные регламентировать деятельность банков, небанковских кредитных организаций и некредитных финансовых организаций, а также деятельность структурных подразделений самого Банка России. Но все же в инструкциях, как и в положениях, могут содержаться правовые нормы, устанавливающие требования и к другим участникам финансовых правоотношений, предусматривающие их права и обязанности. Например, при заключении договоров банковского счета (договоров на расчетно-кассовое обслуживание) клиенты банков — юридические и физические лица — должны соблюдать требования Инструкции Банка России от 14.09.2006 № 28-И «Об открытии и закрытии банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам)». В качестве примеров нормативных актов Банка России, принимаемых в форме инструкций, можно привести следующие:

• — от 10.03.2006 № 128-И «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кредитными организациями на территории Российской Федерации» ;
• — от 02.04.2010 № 135-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций» .

Многочисленную группу нормативных документов Банка России составляют акты, называемые указаниями. По своей юридической природе указания Банка России неоднородны. Как правило, указаниями вносятся дополнения и изменения в действующие положения и инструкции. Например, в Инструкцию Банка России от 26.04.2006 № 129-И «О банковских операциях и других сделках расчетных небанковских кредитных организаций, обязательных нормативах расчетных небанковских кредитных организаций и особенностях осуществления Банком России надзора за их соблюдением» были внесены изменения Указаниями Банка России от 25.07.2007 № 1871-У, от 14.11.2007 № 1908;У, от 02.09.2009 № 2285-У, от 12.12.2011 № 2747-У и от 25.10.2013 № 3094-У. Такого рода указания становятся частью основного нормативного акта Банка России, в который вносятся изменения и дополнения. Так же, как указания оформляются акты Банка России о признании утратившими силу действующих нормативных актов в целом; такие указания должны быть признаны нормативными актами, но выполняющими особые регулятивные функции по прекращению действия определенных нормативных актов.

Но Банком России издаются и такие указания, которые сами по себе являются нормативными актами, например:

• — от 19.06.2003 № 1292-У «О порядке представления небанковской кредитной организацией в Банк России документов для принятия Банком России решения о получении небанковской кредитной организацией статуса банка» ;
• — от 11.07.2011 № 2664-У «О банковском обслуживании физических лиц, имеющих текущие счета в полевых учреждениях Банка России» ;
• — от 22.07.2013 № 3028-У «О порядке открытия (закрытия) и организации работы передвижного пункта кассовых операций банка (филиала)» .

В форму указания облекаются и доводятся до всеобщего сведения решения Совета директоров Банка России об утверждении (или об изменении) размера ставки рефинансирования^[11].

В некоторых случаях указаниями Банка России доводятся до его внутренних подразделений, а также до финансовых организаций сведения оперативного и информационного характера; в то же время во многих случаях информационные сообщения рассылаются просто телеграммами. Понятно, что такие информационные телеграммы и указания Банка России не являются нормативными актами.

В пределах своей компетенции Банк России принимает активное участие в подготовке и принятии нормативных актов по вопросам регулирования финансовых рынков совместно с другими министерствами и ведомствами: Министерством финансов РФ, Федеральной налоговой службой РФ, Федеральной таможенной службой РФ и др.; в необходимых случаях принимаются совместные нормативные акты Банка России и Правительства РФ. В качестве исторического примера можно привести документы по финансовому кризису 1998 г.:

• — Заявление Правительства РФ и Банка России от 16.07.1998 о политике экономической и финансовой стабильности, которое затем, очевидно, для придания ему характера нормативного правового акта, было утверждено постановлением Правительства РФ от 20.07.1998 № 851;
• — Программу рефинансирования государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенными в обращение до 17 августа 1998 г., принятую совместно Министерством финансов РФ и Банком России^[12]. Поскольку функции Министерства финансов РФ и Банка России соприкасаются, ими принимаются нормативные правовые акты по финансовым вопросам совместного ведения, в частности по вопросам обслуживания банковских счетов федерального бюджета^[13].

Таким образом, положения, инструкции и нормативные указания Банка России обладают качеством нормативности (общеобязательности) в полном объеме, т. е. являются нормативными правовыми актами, обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций и граждан; содержащиеся в этих актах Банка России предписания должны соблюдаться всеми субъектами и подлежат исполнению на всей территории РФ.

В Классификаторе правовых актов, утв. Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511, нормативные акты Банка России включены в рубрику 080.110.000 «Банковское дело» .

Ввиду большого количества нормативных актов Банка России и их разнообразного характера было бы целесообразно осуществить их систематизацию по тематическому (предметному) признаку. Систематизированное собрание всех (!) действующих нормативных актов Банка России значительно облегчило бы как изучение правового поля функционирования финансовых рынков, так и сыграло бы положительную роль в аспекте правоприменительной практики.

Представленный здесь анализ позволяет предложить следующие выводы о функциях Банка России.

• 1. Цели и задачи, иными словами, функции Банка России, предусмотренные Законом о Банке России, определяют объект и границы деятельности Банка России, — это сфера финансовых отношений, финансовый рынок в целом, включая все сегменты, из которых этот огромный рынок складывается.
• 2. Функции ЦБ РФ с учетом поставленных перед ним целей могут быть сгруппированы по пяти основным направлениям его деятельности:
  • — направленные на развитие и обеспечение стабильности финансового рынка;
  • — направленные на защиту и обеспечение устойчивости рубля;
  • — направленные на обеспечение развития и укрепления банковской системы, а в широком аспекте — системы (систем, подсистем) всех видов финансовых организаций;
  • — направленные на обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;
  • — направленные на обеспечение в пределах, предоставленных Банку России законом полномочий, надлежащего правового регулирования отношений на финансовых рынках и деятельности их профессиональных участников.
• 3. Невозможно переоценить значение регулирующей функции, которую Банк России осуществляет как мегарегулятор финансового рынка. Принимаемые Банком России нормативные акты составляют в совокупности основную часть комплексной отрасли законодательства — банковского законодательства; в действующем Классификаторе правовых актов банковское законодательство расположено под рубрикой «Банковское дело» .
• 4. В интересах правоприменительной практики необходимо доктринально обоснованная систематизация нормативных актов Банка России. В основу систематизации нормативных актов Банка России может быть положен предметный признак, отражающий виды и разновидности регулируемых Банком финансовых отношений. Необходимо издание систематизированного собрания (свода) нормативных актов Банка России.

• [1] Поскольку, с одной стороны, функции подчинены целям деятельности, а с другой — осуществление функций невозможно без наделения субъекта не только определенными обязанностями, но и определенными правами (полномочиями), уместно увязывать функции Центробанка с его компетенцией.
• [2] Существуют и антиколлекторские фирмы, конкурирующие с коллекторскими агентствами на рынке оказания услуг по сбору («выбиванию») долгов. Деятельность и тех и других должна осуществляться в правовом поле, но давно подготовленный с участием Центробанка законопроект «О коллекторской деятельности» застрял в профильных комитетах Государственной Думы, а тем временем коллекторские агентства уже успели создать свою межрегиональную ассоциацию и продолжают свою деятельность, используя методы саморегулирования.
• [3] В различных нормативных правовых актах и документах словосочетание «финансовый рынок» применительно к функциям Центробанка употребляется то в единственном, то во множественном числе. Следовательно, и то и другое употребление этого словосочетания допустимо. Если при этом не делается каких-либо оговорок, то в любом варианте имеются в виду все сегменты (или — все сферы) финансового рынка в целом: рынок банковских и связанных с ними операций некредитных финансовых организаций, рынок ценных бумаг и страховой рынок.
• [4] Было бы целесообразно, на наш взгляд, предусмотреть в Законе о банке России обязательность взаимодействия Центробанка и с другими министерствами экономического блока, а именно — Министерством промышленности и торговли, Министерством транспорта, Министерством регионального развития, Министерством сельского хозяйства, Министерством связи.
• [5] Законодательством (п. 2 ст. 317 ГК РФ) допускается выражение денежных обязательств в иностранной валюте или в условных денежных единицах, но платежи по таким обязательствам должны осуществляться в рублях, а подлежащая уплате в рублях сумма определяется по устанавливаемому Центробанком официальному курсу соответствующей валюты к рублю на дату платежа, если иной курс или иная дата его определения не установлены законом или соглашением сторон.
• [6] К сожалению, памятные банкноты и монеты сразу же становятся предметом повышенного спроса у спекулянтов и коллекционеров и потому продаются и перепродаются на «черном» рынке по ценам, превышающим их нарицательную (номинальную) стоимость.
• [7] См.: Вислогузов В. Государственные финансы. Центробанк переложил часть резервов из долларов в евро и фунты // Коммерсантъ. 2013. 16 дек. В приведенной информации не выделены собственно резервы Центробанка в золоте, других драгоценных металлах и иностранной валюте. По непроверенным данным объемы золотовалютных резервов Центробанка колеблются в интервале 90−100 млрд долл. США; для сравнения: у Японии объем золотовалютных резервов составляет более 800 млрд долл. США (по данным средств массовой информации).
• [8] Решение Совета директоров о выпуске банкнот и монеты нового образца в порядке предварительного информирования должно быть направлено в Государственную Думу и Правительство РФ. При этом следует иметь в виду, что выпуск банкнот и монеты нового образца может быть осуществлен как без проведения денежной реформы, так и в связи с проведением денежной реформы, т. е. в связи с изменением значения нарицательной стоимости наличных денежных знаков, что влечет за собой изменение покупательной способности рубля как официальной денежной единицы (валюты) РФ. Например, последняя по счету денежная реформа, проведенная в 1998 г., заключалась в деноминации, т. е. в понижении нарицательного значения рубля (в одну тысячу раз) и в соответствующей (пропорциональной) замене старых денежных знаков на новые. Решение о денежной реформе может приниматься совместно Правительством РФ и Центробанком в лице Национального финансового совета. В настоящее время рассматривается, например, вопрос об изъятии из обращения мелких монет достоинством ниже одного рубля, так как уровень цен на товары потребительского спроса такой, что розничный рынок не испытывает потребности в мелких монетах достоинством в 1, 5, 10 и 50 копеек. Кроме того, чеканка мелких монет нерентабельна — она обходится Центробанку дороже, чем номинальная стоимость этих монет.
• [9] Названная Инструкция зарегистрирована в Министерстве юстиции РФ 13.12.2012 и внесена в реестр нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств под номером 26 104.
• [10] В данном случае названный документ издан в форме указания; возможно потому, что он рассчитан только на внутренние подразделения Центробанка и, следовательно, не подлежит обязательной регистрации в Министерстве юстиции РФ и не подлежит обязательному опубликованию.
• [11] На 1 февраля 2014 г. размер ставки рефинансирования равен 8,25% годовых. Он был установлен решением Совета директоров Центробанка и доведен до всеобщего сведения Указанием Центробанка от 13.09.2012 № 2873-У «О размере ставки рефинансирования Банка России» .
• [12] См.: Информационное сообщение Минфина России и Центробанка от 28.08.1998 // Российская газета. 1998. 5 сент. Эти документы принимались в целях предотвращения и последующего урегулирования финансового кризиса 1998 г. См. об этом: Лебедев К. К. Юридическая природа дефолта и реструктуризация долгов // Правоведение. 2000. № 5. С. 141 — 153.
• [13] См., например: Приказ Минфина России и Банка России от 24.12.2013 № 134н/3156-У «О внесении изменений в Положение Министерства финансов РФ и Центрального банка РФ от 12 ноября 2008 г. Л» 127н/328-П «О порядке завершения в текущем финансовым году операций по счетам федерального бюджета, открытым в подразделениях расчетной сети Банка России и кредитных организациях (филиалах)»" .