Конституционная ответственность в Российской Федерации

Особой разновидностью конституционно-правовой ответственности является конституционная ответственность.

Конституционная ответственность — это конституционно-правовая ответственность, связанная с обеспечением действия и соблюдением, а также несением мер государственного воздействия (санкций) непосредственно за нарушение норм Конституции.

Некоторые авторы ставят знак равенства между конституционной и конституционно-правовой ответственностью. К примеру, С. А. Авакьян не согласен с теми, кто склонен связывать понятие конституционной ответственности с обеспечением действия только норм Конституции. Он, в частности, довольно категорично замечает, что связывание конституционной ответственности только с Конституцией неизбежно заставит меры обеспечения ее действия, в том числе и санкции, включать в содержание самой Конституции^[1]. Ж. И. Овсепян замечает, что конституционная ответственность адекватна отрасли конституционного права^[2]. В. А. Виноградов, рассматривая конституционно-правовую ответственность только в негативном смысле, пишет, что это закрепленная конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему этими нормами, обеспечиваемая возможностью применения мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия^[3].

Определение конституционной ответственности связано с правильным пониманием конституционного деликта. Аналогично широкому пониманию конституционной ответственности многие исследователи широко трактуют понятие «конституционный деликт» .

В. О. Лучин считает, что конституционное правонарушение может быть вызвано также нарушением общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, имеющих государственноправовой профиль и являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации^[4].

Оригинальным является определение конституционной ответственности, предложенное Страшуном Б. А. Под конституционной ответственностью он понимает ответственность, предусмотренную Конституцией и эвентуально конституционными либо приравненными к ним законами^[5]. Весьма широкое определение конституционной ответственности дают Ю. А. Дмитриев и Ф. Ш. Измайлова. Они понимают под ней ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти^[6].

Думается, что более конструктивной является позиция о понимании конституционной ответственности в узком смысле, как разновидности конституционно-правовой ответственности. В таком случае удастся придать особое значение мерам, предусмотренным за нарушение непосредственно норм самой Конституции РФ. В частности, С. Э. Несмеянова считает, что основным критерием применения конституционной ответственности является защита Конституции Российской Федерации^[7].

Конституционный деликт, по мнению В. О. Лучина, это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционных правоотношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционно-правовой ответственности^[8].

Г. А. Трофимова утверждает, что под конституционным деликтом в сфере нормоконтроля следует понимать противоправное виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие) субъекта нормотворчества (должностного лица или органа), которое причинило либо создало опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере нормотворчества, правовому пространству России, субъекта РФ или муниципального образования и за которое законодательством предусмотрена конституционно-правовая ответственность^[9].

Более точной видится позиция исследователей, связывающих понятие конституционного деликта с нарушением конституционных норм. В частности, именно в таком ключе Ж. И. Овсепян под конституционным правонарушением понимает правонарушения, совершенные государственными органами (должностными лицами) публичной власти (прежде всего, верховной государственной власти) в связи с осуществлением ими законодательной и иной правотворческой деятельности (в редких случаях — правоприменительной деятельности); связанные с изданием закона (нормативного акта), нарушающего принцип верховенства, высшей юридической силы и прямого (непосредственного) действия Конституции и ее норм либо связанные с принятием правоприменительных актов, повлекших широкомасштабные негативные (вредные) социальные последствия, широкомасштабные нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина^[10].

Аналогично соотношению конституционно-правовой и конституционной ответственности конституционный деликт — есть разновидность более широкой категории — конституционно-правового деликта. Логически верным является также разграничение конституционно-правового и муниципально-правового деликта. Такая классификация является более корректной, нежели та, что предлагается А. М. Багметом, он выделяет конституционный (а не конституционно-правовой — Примеч, автора) и муниципальный деликты — неправомерные деяния (действие или бездействие) соответствующих субъектов, которое причинило либо могло причинить ущерб (вред) соответствующим правоотношениям^[11].

Хотя понятие и содержание конституционной ответственности остается дискуссионным, введение ее в оборот теории ответственности имеет не только научное, но и практическое значение. Выделение конституционной ответственности в системе видов конституционно-правовой ответственности позволяет лучше понять природу и степень значимости мер, обеспечивающих действие Конституции РФ, ее соблюдение и исполнение. В практическом отношении, именно благодаря специальному анализу состояния регулирования и реализации конституционной ответственности обнаруживает целый ряд проблем в этом вопросе.

В настоящее время, как это не парадоксально, но конституционную ответственность предусматривает не только Конституция РФ. Рассмотрим те немногие случаи регулирования негативной конституционной ответственности, которые предусмотрены непосредственно Конституцией РФ. Так, Конституция РФ предусматривает такую меру конституционной ответственности, как признание акта неконституционным, вследствие чего данный акт утрачивает силу и не подлежит применению (ст. 125 Конституции РФ). Такую меру ответственности применяет Конституционный Суд РФ, и объектом его контроля являются федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов РФ; договоры между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ; договоры между органами государственной власти субъектов РФ, а также не вступившие в силу международные договоры РФ. Соответственно субъектами конституционной ответственности в данном случае выступают Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, его палаты, Правительство РФ; законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

Приведенный пример ответственности является единственным случаем, когда Конституция РФ предусматривает именно конституционную ответственность. В других случаях ответственность установлена одновременно как за нарушение Конституции РФ, так и других правовых актов. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Другой аналогичный пример — постановления и распоряжения Правительства РФ могут быть отменены Президентом РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ). Таким образом, каких-либо особых последствий за нарушение Конституции РФ ни для Правительства РФ, ни для органов государственной власти субъектов РФ не наступает.

Наряду с мерами ответственности за нарушение конституционных положений, Конституция РФ предусматривает ответственность и за другие виды правонарушений, либо определяет меру ответственности. Так, Президент РФ может быть отрешен только на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ч. 1 ст. 93 Конституции РФ). Некоторые ученые считают, что норма об отрешении Президента за нарушение Конституции является «спящей», т. е. такая ответственность вытекает из процедуры принесения клятвы на верность основному закону государства^[12]. Думается, что возможность ответственности главы государства в форме отрешения от должности за нарушение Конституции РФ должна стать конституционной нормой. Такой вид ответственности действовал в отношении Президента РФ в соответствии с прежней Конституцией РФ 1978 г. Согласно ст. 121.10 Президент РФ мог быть отрешен от должности в случае нарушений Конституции, законов РФ, а также данной им присяги.

Примером ответственности, для которой не определены основания, включая и такое, как нарушение положений Конституции РФ, является возможность отставки Правительства РФ по инициативе Президента РФ или Государственной Думы. Эта проблема постоянно отмечается в юридической литературе. Мнение российских конституционалистов совпадает в том, что в Конституции РФ принцип ответственности Правительства перед парламентом носит во многом условный характер и поставлен в зависимость от усмотрения Президента^[13]. Было бы целесообразно определить основания такой конституционной ответственности, что не только повысит конституционно-правовой статус Правительства РФ, но и ограничит другие высшие органы государственной власти от необоснованного вмешательства в деятельность федерального Правительства.

В литературе предложено именовать процесс выражения недоверия Государственной Думой Правительству РФ предупредительной мерой в том случае, если Президент РФ не поддержал инициативу Государственной Думы об отставке Правительства РФ^[14]. Другие исследователи считают, что в данном случае речь следует вести об ослаблении роли представительного органа государственной власти в процессе реализации механизмов конституционно-правовой ответственности^[15].

В федеральном законодательстве так же, как и в Конституции РФ, практически не проводится различий в мерах ответственности в зависимости от того, какой вид правового акта нарушается. За нарушение Конституции РФ, федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов зачастую наступает одна и та же ответственность. Так, согласно ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ в случае принятия им конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. В свою очередь, законодательный (представительный) орган субъекта РФ по тем же основаниям вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ, если он не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения (п. «б» ст. 19).

Аналогичный подход наблюдается и в регулировании конституционной ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Одна и та же ответственность предусмотрена, в частности, за издание им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Очевидно, что не только по юридической силе, но и по степени важности эти акты неравноценны.

Другая научно-практическая проблема связана с исполнимостью решений, определяющих неконституционность актов и последствиями за конституционные деликты. Эта проблема прежде всего касается исполнения решений Конституционного Суда РФ всеми субъектами конституционноправовых отношений. На уровне субъектов РФ и муниципальных образований соблюдение решений конституционных (уставных) судов РФ также должно стать предметом более глубокого анализа и соответствующих практических мер. В настоящее время эффективного механизма контроля за исполнением решений судов субъектами конституционно-правовых отношений пока не удалось создать.

Противоречивость и неполнота регулирования конституционной ответственности — не только проблема Российского государства. Вместе с тем встречаются государства, где на конституционную ответственность обращается специальное внимание. Так, в КНР конституционная ответственность наступает за нарушение Конституции КНР 1982 г., которая налагается органами, по закону осуществляющими надзор за ее соблюдением^[16].

В Российской Федерации термин конституционная ответственность пока нс присутствует в федеральном законодательстве. Повышению авторитета Конституции РФ способствовало бы комплексное установление системы мер и механизма конституционной ответственности, пусть не в одном акте, но на основе единой концепции. При этом представляется важным, чтобы, во-первых, основные меры в отношении всех видов органов государственной власти и местного самоуправления по возможности были определены непосредственно в самой Конституции РФ. Во-вторых, при формализации таких мер следует провести различия по степени тяжести деяний в зависимости от того, нарушается ли непосредственно Конституция РФ и каковы последствия от этого нарушения. В-третьих, необходимо одновременно закрепить реальные механизмы привлечения к конституционной ответственности, содержащие четкие основания, процедуры и формы контроля за надлежащим несением ответственности. Основы конституционной ответственности, закрепленные непосредственно в Конституции РФ, целесообразно конкретизировать в специальном федеральном законе. В связи с этим небезынтересно рассуждение Н. М. Колосовой о том, что в России «в перспективе можно поставить вопрос о создании кодифицированного закона о конституционной ответственности, но для этого российское законодательство должно созреть, пройдя определенные этапы»^[17]. Думается, что работа над концепцией такого закона должна проводиться уже сегодня.

• [1] Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001. С. 16.
• [2] Овсепян Ж. И. К вопросу об источниках конституционной ответственности, ее отраслевой адекватности и новых механизмах в федеральном законодательстве Российской Федерации // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 192.
• [3] Виноградов В. А. Конституционная ответственность как вид юридической ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 96.
• [4] Лучин В. О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1. С. 12.
• [5] Страшун Б. А. К понятию конституционной ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 72−73.
• [6] Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право. 1996. № 4. С. 8−9.
• [7] Несмеянова С. Э. К вопросу о конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4. С. 13.
• [8] Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 289.
• [9] Трофимова Г. А. Основные подходы к определению оснований конституционно-правовой ответственности федеральных органов государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 8.
• [10] См.: Овсепян Ж. И. Критерии конституционной ответственности в Российской Федерации. Ч. 1 // Северо-Кавказский юридический вестник. 2001. № 4.
• [11] Багмет А. М. Правовые и организационные вопросы обеспечения органами прокуратуры конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: автореф, дис. … канд. юрид, наук. Челябинск, 2004. С. 14.
• [12] См., например: Кененова И. П. Некоторые проблемы ответственности президента в сравнительно-правовом аспекте // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 471.
• [13] См., в частности: Добрынин Н. М. К вопросу о территориальном измерении конституционализма // Государство и право. 2012. № 1. С. 15.
• [14] Трофимова Г. А. Конституционно-правовая ответственность Правительства РФ: основные деликты // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 47.
• [15] Крысанов А. В. Конституционно-правовая ответственность Правительства Российской Федерации и его должностных лиц: основания и порядок реализации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5.
• [16] Трощинский П. В. Юридическая ответственность по законодательству КНР // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 148−149, 154.
• [17] Колосова Н. М. Особенности конституционной ответственности в России // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 92.